Pháp luật về phân quyền, phân cấp giữa trung ương và chính quyền địa phương có vai trò rất quan trọng góp phần xây dựng chính quyền địa phương hiệu lực, hiệu quả. Trên cơ sở phân tích những kết quả, hạn chế trong thực tiễn, bài viết đề xuất một số giải pháp tiếp tục hoàn thiện pháp luật về phân quyền, phân cấp giữa Trung ương và chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay!
1. Mở đầu
Hiện nay, vấn đề phân quyền và phân cấp trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam vẫn còn gặp nhiều khó khăn do nhận thức chưa đầy đủ. Văn kiện Đại hội XIII của Đảng đã khẳng định:“Đổi mới mạnh mẽ phân cấp, phân quyền, ủy quyền và nâng cao hiệu quả phối hợp trong công tác lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành. Củng cố, hoàn thiện hệ thống chính quyền địa phương; phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn giữa trung ương và địa phương”(1) và “Đẩy mạnh và hoàn thiện cơ chế phân cấp, phân quyền, ủy quyền, bảo đảm quản lý thống nhất, hiệu lực, hiệu quả hoạt động; đồng thời phát huy tính chủ động, sáng tạo, đề cao tinh thần trách nhiệm của từng cấp, từng ngành gắn với cơ chế kiểm soát quyền lực. Mở rộng dân chủ đi đôi với tăng cường kỷ luật, kỷ cương”(2).
2. Khái niệm pháp luật về phân quyền, phân cấp giữa trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam
Về phân quyền. Nghiên cứu trên phương diện lý luận, phân quyền thường được chia thành phân quyền theo chiều ngang và phân quyền theo chiều dọc.
Phân quyền theo chiều ngang là cơ chế phân chia quyền lực giữa các cơ quan nhà nước theo ba chức năng cơ bản: lập pháp, hành pháp và tư pháp nhằm bảo đảm tính độc lập và cân bằng lẫn nhau giữa các quyền. Mức độ rõ ràng và mạnh mẽ của sự phân chia quyền lực này có thể khác biệt tùy thuộc vào truyền thống pháp lý và cấu trúc chính trị của từng quốc gia, điều này ảnh hưởng đến cách thức các quyền này tương tác và cân bằng lẫn nhau trong thực tiễn.
Phân quyền theo chiều dọc (theo cấp hành chính lãnh thổ) là cách phân chia quyền lực và trách nhiệm giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương (CQĐP). Trong mô hình này, chính quyền trung ương trao một số quyền hạn để các địa phương tự quản lý các vấn đề kinh tế - xã hội và tài chính, dựa trên khung pháp luật quốc gia. Chính quyền địa phương, với tư cách là pháp nhân công quyền, được quyền tự ra quyết định nhưng vẫn phải tuân thủ và báo cáo về hiệu quả quản lý với trung ương. Chính quyền trung ương sẽ giám sát và kiểm tra hoạt động của địa phương qua các cơ chế, như thanh tra, kiểm tra và kiểm toán,… giúp điều chỉnh và hướng dẫn khi cần thiết.
Ở Việt Nam hiện nay, có thể hiểu phân quyền là việc Quốc hội bằng các đạo luật giao cho từng cấp chính quyền địa phương thực hiện một phạm vi công việc nhất định theo cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm, cấp được phân quyền giao nhiệm vụ làm chủ công việc của mình và chịu trách nhiệm thực hiện, không phải xin ý kiến cấp trên. Do đó, đối với việc được phân quyền không có quan hệ cấp trên - cấp dưới, cấp chính quyền chỉ được thực hiện theo quy định của luật và chịu trách nhiệm trước pháp luật và nhân dân địa phương(3).
Bên cạnh đó, trách nhiệm của chính quyền cấp trên được kiểm tra, thanh tra cấp dưới theo quy định của pháp luật. Pháp luật ở nước ta hiện nay quy định: “Việc phân quyền cho các cấp chính quyền địa phương phải được quy định trong luật. Trong trường hợp này, luật phải quy định nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể mà chính quyền địa phương không được phân cấp, ủy quyền cho cơ quan nhà nước cấp dưới hoặc cơ quan, tổ chức khác. Chính quyền địa phương tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền”(4).
Về phân cấp được hiểu “là việc phân công chức năng, phân định nhiệm vụ, quyền hạn cho từng cấp hành chính”, “…là việc cấp trên chuyển giao những nhiệm vụ, quyền hạn do mình nắm giữ cho cấp dưới”(5). Phân cấp còn được hiểu “…là việc phân định nhiệm vụ, quyền hạn cho từng cấp hành chính để việc quản lý được thuận lợi và hiệu quả. Bản chất của phân cấp là việc cấp trên chuyển giao những nhiệm vụ, quyền hạn nhất định do cấp mình đang nắm giữ cho cấp dưới thực hiện với nguyên tắc cấp dưới có đủ điều kiện, năng lực thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn ấy”(6); là chế độ quản lý hành chính “phân cho một tập thể hay một đơn vị hành chính - lãnh thổ tự quản lý, có tư cách pháp nhân, có những quyền hạn và những nguồn lực nhất định, dưới sự kiểm tra của Nhà nước”(7).
Ở Việt Nam phân cấp thường áp dụng trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, do đó, chủ thể phân cấp thường là Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ, và địa phương là hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân cấp tỉnh, huyện. Trong thực tế quản lý nhà nước từ khi có chính quyền mới năm 1945 đến nay, nước ta đã tiến hành phân cấp quản lý giữa các cấp chính quyền, trên cơ sở luật pháp hóa chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền thông qua Luật Tổ chức CQĐP và Luật Tổ chức Chính phủ qua các thời kỳ. Hiện nay, pháp luật quy định việc phân cấp: “phải được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước phân cấp, trong đó xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới, trách nhiệm của cơ quan nhà nước phân cấp và cơ quan nhà nước được phân cấp”(8).
Pháp luật về phân quyền, phân cấp giữa Trung ương và chính quyền địa phương
Trong lĩnh vực phân quyền và phân cấp, pháp luật đặc biệt nhấn mạnh việc phân định rõ ràng quyền lực và trách nhiệm giữa chính quyền trung ương và CQĐP. Điều này không chỉ tạo ra khung khổ pháp lý để các đơn vị hành chính cấp dưới tự quản lý các vấn đề địa phương dựa trên quy định pháp luật, mà còn giúp trung ương có cơ chế kiểm soát và đánh giá hiệu quả hoạt động của CQĐP. Pháp luật không chỉ là công cụ để Nhà nước thực thi quyền lực, mà còn là phương tiện để đạt được các mục tiêu chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, theo định hướng của Nhà nước. Điều này nhấn mạnh sự cần thiết của việc thiết lập một hệ thống pháp luật minh bạch và hiệu quả, bảo đảm sự phân cấp hợp lý giữa các cấp chính quyền để ứng phó linh hoạt với các thách thức và nhu cầu phát triển của đất nước.
Từ quan điểm chung như trên có thể khái niệm Pháp luật về phân quyền, phân cấp giữa Trung ương và CQĐP là hệ thống các quy phạm pháp luật do các chủ thể có thẩm quyền ban hành theo đúng trình tự, thủ tục, thể thức do pháp luật quy định nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động phân quyền, phân cấp giữa trung ương và chính quyền địa phương theo mục đích, định hướng của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
3. Quá trình phát triển pháp luật về phân quyền, phân cấp giữa Trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam
Thời kỳ đất nước có chiến tranh, tập trung giành độc lập, thống nhất đất nước, các quy định của pháp luật chủ yếu sử dụng phân cấp, phù hợp với đặc thù nhà nước đơn nhất, tập trung, thống nhất trong nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, mô hình quản lý truyền thống này đã do đó đã đạt hiệu quả cao trong việc tập trung cao độ mọi nguồn lực cho chiến tranh. Sau ngày thống nhất đất nước (30-4-1975), do kéo dài cơ chế cũ với tình trạng chia cắt, ngăn sông cấm chợ đã đưa đất nước rơi vào khủng hoảng. Quyết định đổi mới năm 1986 của Đảng Cộng sản Việt Nam nhằm thoát khỏi tình trạng trì trệ, đã đưa đất nước chuyển sang thời kỳ phát triển mới có ý nghĩa lịch sử(9).
Để phát triển và hội nhập quốc tế, cơ chế, chính sách, pháp luật đã ngày càng đồng bộ nhằm giải phóng mọi nguồn lực. Địa phương từng bước được phân cấp theo quy mô nhiều hơn, được tự chủ, tự chịu trách nhiệm huy động nguồn lực của địa phương cho phát triển.
Cùng với sự phát triển của đất nước, việc phân quyền, phân cấp giữa trung ương và địa phương đã được quy định ngày một đầy đủ hơn trong Hiến pháp, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức CQĐP, các văn bản pháp luật chuyên ngành. Cụ thể như sau:
Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17-9-2001 của Thủ tướng Chính phủ Phê duyệt Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010, tập trung vào việc cải cách tổ chức bộ máy chính CQĐP. Chương trình này nhằm mục đích phân cấp quyền hạn một cách rõ ràng và hợp lý giữa trung ương và các địa phương, cũng như phân biệt các chức năng và nhiệm vụ giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn, đồng thời củng cố cơ cấu tổ chức của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND).
Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đã có những bổ sung, sửa đổi để phù hợp với các quy định mới, nhằm thực hiện phân cấp quản lý nhà nước hiệu quả hơn cho các đô thị, đặc biệt là Thành phố Hồ Chí Minh. Theo Nghị định số 93/2001/NĐ-CP ngày 12-12-2001, Thành phố Hồ Chí Minh được trao quyền tự chủ rộng rãi trong việc quản lý quy hoạch, kế hoạch và đầu tư phát triển kinh tế - xã hội, quản lý nhà đất và hạ tầng kỹ thuật đô thị, ngân sách và tổ chức bộ máy cán bộ, công chức.
Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30-6-2004 của Chính phủ tiếp tục nhấn mạnh sự cần thiết của việc phân cấp quản lý nhà nước, đặc biệt giữa Chính phủ và chính quyền các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Nghị quyết này đặc biệt tập trung vào phân cấp trong các lĩnh vực quan trọng như quản lý quy hoạch, kế hoạch và đầu tư phát triển, quản lý ngân sách nhà nước, quản lý đất đai, tài nguyên và tài sản nhà nước, quản lý doanh nghiệp nhà nước và quản lý các hoạt động sự nghiệp dịch vụ công cùng quản lý tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức.
Hiến pháp năm 2013 đã hiến định khái niệm phân quyền, phân cấp và Nghị quyết số 18-NQ/TW Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương khóa XII yêu cầu phải thực hiện phân quyền, phân cấp hợp lý, mạnh mẽ giữa trung ương và CQĐP, giữa cấp trên và cấp dưới, gắn quyền hạn và trách nhiệm, yêu cầu rõ chức năng, nhiệm vụ của từng cấp, khắc phục chồng chéo, trùng lặp và sự phân tán, tập trung quá mức. Điều 12 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương. Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó”(10).
Khẳng định nguyên tắc phân quyền, phân cấp, tại Điều 5, khoản 4 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 nêu rõ: “Phân cấp, phân quyền hợp lý giữa Chính phủ với chính quyền địa phương, bảo đảm quyền quản lý thống nhất của Chính phủ và phát huy tính chủ động sáng tạo và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương”(11) và một số nội dung phân cấp quan trọng, tạo cơ sở đẩy mạnh phân cấp hợp lý trên các lĩnh vực.
Trên cơ sở Hiến pháp năm 2013, những nội dung về phân quyền, phân cấp giữa trung ương và địa phương đã được quy định trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015(12).
Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 21-3-2016 của Chính phủ về phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và các ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, đặt ra nguyên tắc cơ bản nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả trong quản lý nhà nước. Nguyên tắc này nhấn mạnh sự quản lý thống nhất của Chính phủ, đồng thời khuyến khích sự chủ động, trách nhiệm và tinh thần sáng tạo của CQĐP.
Việc phân cấp được thiết kế để bảo đảm một cách quản lý nhất quán từ trung ương xuống cấp tỉnh, tăng cường khả năng ứng phó và giải quyết vấn đề tại chỗ của các cơ quan địa phương, qua đó phục vụ tốt hơn nhu cầu của người dân. Nghị quyết yêu cầu rõ ràng hơn nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm cho mỗi cấp quản lý, từ Chính phủ, Thủ tướng, các bộ và ngành, đến chính quyền tỉnh, đồng thời kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành và quản lý theo lãnh thổ.
Thực tiễn quản lý điều hành, việc thực hiện pháp luật về phân quyền, phân cấp giữa trung ương và địa phương đã xuất hiện nhiều bất cập như: bất cập về nguồn nhân lực, cơ sở vật chất, tài chính… Vì vậy, Quốc hội đã ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức CQĐP (ngày 22-11-2019); trong đó sửa đổi Điều 12 - Phân quyền cho chính quyền địa phương và Điều 13 - Phân cấp cho chính quyền địa phương. Luật quy định rõ khi thực hiện phân quyền, phân cấp phải bảo đảm điều kiện về tài chính, nguồn nhân lực và các điều kiện cần thiết khác của địa phương; chính quyền địa phương phải “chịu trách nhiệm trong phạm vi được phân quyền, phân cấp”(13).
4. Thực trạng pháp luật về phân quyền, phân cấp giữa trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay
Kết quả đã đạt được
Một là, trên cơ sở Hiến pháp năm 2013, Quốc hội đã ban hành Luật Tổ chức CQĐP năm 2015, đã được sửa đổi và bổ sung vào năm 2019, khẳng định thẩm quyền của Chính phủ trong việc phân quyền và phân cấp cho các CQĐP. Đây là một thay đổi lớn so với quy định trước đây trong Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001, khi Luật này chỉ đề cập đến thẩm quyền phân công và phân cấp, không rõ ràng về phân quyền.
Việc định rõ thẩm quyền phân quyền của Chính phủ cho các cấp CQĐP đánh dấu một bước tiến quan trọng trong chính sách phân quyền, phân cấp ở Việt Nam, tạo khung khổ pháp lý cho việc tăng cường quyền tự chủ và trách nhiệm của chính quyền địa phương, từ đó góp phần nâng cao hơn nữa hiệu quả quản lý nhà nước và thúc đẩy phát triển địa phương(14).
Hai là, Điều 25 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 quy định rõ thẩm quyền phân quyền, phân cấp của Chính phủ phải trên cơ sở quy định của luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) quy định về phân quyền cho CQĐP cũng khẳng định: “Việc phân quyền cho mỗi cấp CQĐP phải được quy định trong các luật” (Điều 12, khoản1). Điều đó có nghĩa là việc phân quyền cho CQĐP phải dựa trên cơ sở pháp lý căn bản, bảo đảm nguyên tắc pháp quyền XHCN.
Ba là, Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức CQĐP cũng quy định cụ thể, rõ ràng hơn về yêu cầu, điều kiện phân quyền, phân cấp giữa trung ương và CQĐP cũng như giữa các cấp chính quyền địa phương. Luật Tổ chức CQĐP quy định: Phân cấp cho CQĐP phải “Căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể của địa phương, cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương được quyền phân cấp cho CQĐP hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một cách liên tục, thường xuyên một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác” (Điều 13, khoản 1). “Cơ quan nhà nước cấp trên khi phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn cho CQĐP hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới phải bảo đảm điều kiện về tài chính, nguồn nhân lực và điều kiện cần thiết khác để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình phân cấp; hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đã phân cấp và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình phân cấp” (Điều 13, khoản 3).
Bốn là, Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức CQĐP đã xác định rõ cơ quan nhà nước được phân cấp chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước đã phân cấp về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp. Luật Tổ chức CQĐP ghi: “Cơ quan nhà nước được phân cấp chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước đã phân cấp về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp. Căn cứ tình hình cụ thể ở địa phương, cơ quan nhà nước ở địa phương có thể phân cấp tiếp cho CQĐP hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp nhưng phải được sự đồng ý của cơ quan nhà nước đã phân cấp” (Điều 13, khoản 4) và “Cơ quan nhà nước cấp trên trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm thanh tra, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền cho các cấp chính quyền địa phương” (Điều 12, khoản 3).
Triển khai thực hiện các quy định về phân cấp quản lý trong các luật, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 99/2020/NQ-CP ngày 24-6-2020 của Chính phủ về đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước theo ngành và lĩnh vực; và Nghị quyết số 04/2022/NQ-CP ngày 10-01-2022 của Chính phủ về đẩy mạnh phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước. Nghị quyết số 99/2020/NQ-CP ngày 24-6-2020 của Chính phủ Việt Nam đặt ra các chỉ đạo chiến lược để cải thiện quản lý nhà nước theo ngành và lĩnh vực, bằng cách phân định rõ ràng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của từng cấp hành chính. Nghị quyết này nhấn mạnh sự cần thiết của việc quản lý tập trung, thống nhất từ Chính phủ, trong khi vẫn bảo đảm sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các chính quyền địa phương. Mục tiêu là khai thác tối đa tiềm năng của mỗi địa phương, đồng thời quy định rõ ràng nguyên tắc: một việc chỉ được giao quản lý cho không quá hai cấp hành chính để tăng hiệu quả giám sát và kiểm soát. Nghị quyết số 04/2022/NQ-CP ngày 10-01-2022, thúc đẩy mạnh mẽ hơn nữa việc phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước. Nghị quyết làm rõ nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm giữa Chính phủ và các bộ, ngành, cũng như giữa các cấp chính quyền, nhằm tăng cường hiệu quả quản lý và phát huy sự chủ động, sáng tạo của các cấp. Đặc biệt, nghị quyết này phân biệt giữa các nhiệm vụ và quyền hạn theo ngành và lĩnh vực, được phân thành hai nhóm chính: 1) Hoàn thiện các quy định phân quyền quản lý nhà nước giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ, ngành và CQĐP theo ngành, lĩnh vực (11 ngành, lĩnh vực); 2) Hoàn thiện phân cấp giữa Chính phủ với các bộ, ngành theo ngành, lĩnh vực (6 ngành, lĩnh vực) và hoàn thiện phân cấp giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ, ngành và CQĐP theo ngành, lĩnh vực (14 ngành, lĩnh vực). Nghị quyết nhấn mạnh sự cần thiết của việc kiểm soát quyền lực, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người dân và doanh nghiệp, cũng như yêu cầu xác định rõ các văn bản pháp lý cần được sửa đổi hoặc bổ sung để hỗ trợ việc phân quyền và phân cấp hiệu quả.
Các văn bản pháp luật nói trên tạo nên chính sách khung về phân quyền, phân cấp; đồng thời thể hiện quan điểm, mục tiêu, nội dung và các giải pháp về phân quyền, phân cấp trong quản lý nhà nước.
Một số hạn chế, vướng mắc
Bên cạnh những kết quả đã đạt được, pháp luật về phân quyền, phân cấp giữa trung ương và CQĐP ở Việt Nam còn một số hạn chế, vướng mắc sau đây:
Một là, việc phân quyền và phân cấp giữa trung ương và CQĐP ở Việt Nam theo quy định hiện tại còn có những bất cập. Hiến pháp năm 2013 chỉ nêu lên nguyên tắc chung về phân cấp, không đi vào chi tiết các điều kiện cụ thể. Luật Tổ chức Chính phủ 2015 và Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 cũng chỉ đưa ra khung chung về phân quyền và phân cấp, yêu cầu phải theo các luật định và nghị quyết từ Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Dù có sửa đổi và bổ sung năm 2019, Luật Tổ chức CQĐP vẫn chưa giải quyết được vấn đề thiếu rõ ràng về nguyên tắc, phạm vi, và giới hạn của quyền phân cấp. Luật chưa làm rõ các nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể nào thuộc về CQĐP, cụ thể với UBND các cấp, gây khó khăn trong việc triển khai các chính sách một cách hiệu quả. Mọi quyết định về phân cấp cho các cấp huyện và xã, hoặc các cơ quan khác, đều cần được HĐND cùng cấp thông qua bằng nghị quyết, dẫn đến sự chậm trễ trong quá trình phê duyệt và thực hiện. Thêm vào đó, các nguyên tắc về phân cấp và ủy quyền trong quản lý nhà nước chưa được cụ thể hóa đối với từng lĩnh vực, làm giảm tính hiệu quả và linh hoạt trong quản lý các vấn đề ở địa phương.
Hai là, pháp luật quy định nguyên tắc phân quyền và phân cấp giữa các cấp hành chính chưa được phân định rõ ràng, dẫn đến còn có sự hiểu biết khác nhau về cách thức quản lý một công việc giữa các cấp địa phương. Luật Tổ chức CQĐP, dù đã được sửa đổi và bổ sung năm 2019, vẫn còn thiếu rõ ràng trong việc quy định cụ thể nhiệm vụ và thẩm quyền giữa các cấp chính quyền, giữa xã và phường. Điều này gây khó khăn trong việc phân biệt rõ ràng chức năng và trách nhiệm giữa các đơn vị hành chính. Đặc biệt, trong quy định về nhiệm vụ và thẩm quyền giữa HĐND và UBND tại các cấp, luật vẫn chưa làm rõ được sự khác biệt đáng kể trong chức năng và nhiệm vụ của hai cơ quan này, khiến cho việc lập kế hoạch và triển khai chính sách chưa thực sự được minh bạch và rõ ràng. Sự không rành mạch này có thể dẫn đến sự chồng chéo nhiệm vụ và thẩm quyền, gây ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý nhà nước tại cơ sở.
Ba là, pháp luật quy định sự phân định trách nhiệm và quyền hạn giữa trung ương và CQĐP, cũng như giữa các cấp CQĐP trong các lĩnh vực như quản lý đất đai, tài nguyên, môi trường; quản lý thị trường, và quản lý dịch vụ công vẫn còn một số bất cập. Mặc dù đã có các quy định nhưng sự phân chia quyền hạn và trách nhiệm thường không đồng đều, dẫn đến khó khăn trong việc triển khai và giám sát thực hiện.
Bốn là, pháp luật quy định nội dung phân quyền, phân cấp quản lý nhà nước và cung ứng dịch vụ công gần giống nhau theo từng cấp hành chính, trong khi đó mỗi loại hình đơn vị hành chính cùng cấp (chính quyền đô thị, nông thôn, hải đảo…) ở những loại hình đơn vị hành chính này có sự khác biệt rất lớn về: Vị trí địa lý tự nhiên, mật độ dân cư, trình độ dân trí, có sở hạ tầng giao thông, trình độ phát triển kinh tế, yêu cầu quản lý nhà nước…, đòi hỏi phải có chính sách, cơ chế phân quyền, phân cấp khác nhau, phù hợp với từng loại hình đơn vị hành chính. Thực tế, pháp luật đang quy định phân quyền, phân cấp gần giống nhau giữa chính quyền đô thị với chính quyền nông thôn, chính quyền huyện đảo.
Năm là, pháp luật về phân quyền, phân cấp giữa trung ương và chính quyền địa phương chỉ có hiệu lực, hiệu quả khi cần phải có một khung khổ pháp lý để giám sát, kiểm tra, thanh tra khoa học. Tuy nhiên, thực tế vẫn còn có hạn chế về hành lang pháp lý cụ thể về vấn đề này, nhất là những chế tài xử lý đối với các vi phạm về phân cấp, phân quyền(15).
5. Định hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật về phân quyền, phân cấp giữa trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam trong bối cảnh hiện nay
Định hướng hoàn thiện pháp luật về phân quyền, phân cấp giữa Trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam trong bối cảnh hiện nay
Trong thời gian tới việc xây dựng, hoàn thiện pháp luật về phân quyền, phân cấp giữa trung ương và CQĐP ở Việt Nam cần bám sát các định hướng lớn sau đây:
Một là, các quy định pháp luật về phân quyền và phân cấp giữa trung ương và CQĐP phải được xây dựng dựa trên sự nhận thức sâu sắc về bản chất và đặc trưng cơ bản của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam và phục vụ cho mục tiêu xây dựng, phát triển đất nước trong bối cảnh mới hiện nay. Theo đó, Nhà nước XHCN Việt Nam là Nhà nước của dân, do dân và vì dân, dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, với mục tiêu thực thi một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, nhất quán và nghiêm minh. Hiến pháp và pháp luật được tôn trọng và thượng tôn, bảo đảm quyền con người và quyền công dân được bảo vệ hiệu quả.
Hai là, pháp luật về phân quyền, phân cấp giữa trung ương và CQĐP bảo đảm phân rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và trách nhiệm của từng cấp, vừa quản trị nhà nước thống nhất, vừa tăng tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm thực hiện các nhiệm vụ được phân quyền của CQĐP, khuyến khích đổi mới, sáng tạo thực hiện có hiệu quả các mục tiêu phát triển của CQĐP, và cộng đồng các địa phương.
Ba là, pháp luật về phân quyền, phân cấp giữa trung ương và CQĐP phải phù hợp trình độ, năng lực quản trị của từng cấp, từng loại hình của CQĐP ở đô thị, nông thôn, miền núi, hải đảo và các đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt; phát huy mạnh mẽ hơn tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền đô thị trong quản lý điều hành các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương; gắn việc phân quyền, phân cấp với tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát của trung ương và cơ quan nhà nước cấp trên, xử lý kịp thời các sai sót của chính quyền địa phương, của cấp dưới; đồng thời tăng tính công khai, minh bạch trong sử dụng tài chính, ngân sách, tài sản công và bố trí nguồn nhân lực, tránh lãng phí, sử dụng kém hiệu quả hoặc để xảy ra tình trạng tham nhũng.
Giải pháp hoàn thiện pháp luật về phân quyền, phân cấp giữa trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam trong bối cảnh hiện nay
Một là, hoàn thiện pháp luật về phân quyền, phân cấp giữa trung ương và CQĐP trước mắt về phía chủ thể có thẩm quyền ban hành pháp luật cần có chuyển biến nhận thức về vai trò mới của Nhà nước pháp quyền trong quản trị quốc gia hiện đại, lấy quản trị nhà nước làm trung tâm. Phải loại bỏ, khắc phục tư duy xây dựng pháp luật dựa trên cơ chế quản lý tập trung, xin - cho quá mức không phù hợp với thể chế vận hành của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, không phù hợp với mục tiêu phát triển nhanh và bền vững đất nước theo yêu cầu hiện đại hóa và hội nhập quốc tế toàn diện hiện nay.
Hai là, từ thực tiễn xây dựng, ban hành pháp luật thời gian vừa qua cần tiến hành một đề án lớn về tổng rà soát những nhiệm vụ đã phân quyền, phân cấp, xác định những việc cần làm của từng cấp từ trung ương xuống địa phương. Luật hóa nguyên tắc: 1) cấp nào làm tốt nhất, hiệu quả nhất thì phân quyền, phân cấp cho cấp đó; 2) một việc chỉ có một cơ quan chủ trì và chịu trách nhiệm, khắc phục chồng chéo chức năng, nhiệm vụ.
Ba là, nghiên cứu xem xét xây dựng “Luật Phân quyền, phân cấp giữa trung ương và chính quyền địa phương”, trong đó đẩy mạnh phân quyền, phân cấp cho các cấp CQĐP, bảo đảm rõ ràng nguyên tắc: 1) phân quyền do luật định; 2) phân cấp phải được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan phân cấp. Từ đó, giúp cho CQĐP có cơ sở pháp lý sẽ tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong quản lý phát triển CQĐP theo hướng hiện đại.
Bốn là, hoàn thiện pháp luật về phân quyền, phân cấp giữa các cấp CQĐP và pháp luật về tổ chức bộ máy phù hợp với đặc điểm, tính chất của từng loại hình đơn vị hành chính(16) với tinh thần: Đẩy mạnh tự chủ về tài chính, tiếp đến sẽ tự chủ về bộ máy và tự chủ về nhân sự.
Năm là, hoàn thiện pháp luật theo hướng phân định rõ thẩm quyền, kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ và phù hợp với xu hướng quản trị địa phương trong giai giai đoạn mới.
Phân định rõ những nhiệm vụ quản lý nhà nước của bộ, ngành (quản lý theo chức năng) với nhiệm vụ quản lý nhà nước của các cấp chính quyền địa phương (quản lý theo lãnh thổ); bảo đảm phối hợp chặt chẽ giữa ngành và cấp trong triển khai, gắn với đổi mới cơ chế và bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các đơn vị cơ sở. Bảo đảm sự tương xứng, đồng bộ giữa việc giao nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm với nguồn lực tài chính, tổ chức, nhân sự và các điều kiện cần thiết khác(17). Cần hoàn thiện pháp luật theo hướng trên cơ sở phân quyền, phân cấp giữa trung ương cho địa phương, cho cơ sở và có cơ chế bảo đảm sự chủ động tham gia quản lý nhà nước của các tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, thiết chế truyền thông và nhân dân trong phạm vi thẩm quyền đã được phân cấp, bảo đảm quản trị địa phương hiệu quả cao.
Sáu là, hoàn thiện pháp luật về phân quyền, phân cấp giữa trung ương và CQĐP trong đó chú trọng cơ chế kiểm soát khi thực hiện phân cấp, phân quyền hiệu lực, hiệu quả.
6. Kết luận
Phân quyền, phân cấp mạnh mẽ giữa trung ương và CQĐP là yêu cầu tất yếu đặt ra trong bối cảnh xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam hiện nay để bộ máy nhà nước vững mạnh, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả. Vì vậy, tiếp tục xây dựng, hoàn thiện pháp luật về phân quyền, phân cấp giữa trung ương và địa phương sẽ góp phần tạo khung khổ pháp lý thúc đẩy sự vận hành của cơ chế phân quyền, phân cấp giữa trung ương và CQĐP, thúc đẩy sự phát triển của đất nước, đáp ứng được yêu cầu chủ động hội nhập quốc tế và toàn cầu hóa của Việt Nam hiện nay./.
___________________
(1), (2) ĐCSVN: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, t.I, Nxb Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội, 2021, tr.225, 287.
(3), (9) Thang Văn Phúc: Những vấn đề trọng tâm về phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và chính quyền địa phương trong Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, Kỷ yếu Hội thảo quốc gia: “Những vấn đề mới, đột phá trong xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam đến năm 2030, định hướng đến năm 2045”, TP. Hồ Chí Minh, tháng 3 - 2022, tr.317, 318.
(4), (8), (12), (13) Văn phòng Quốc hội, số: 22/VBHN-VPQH, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, ngày 16-12-2019: Điều 12; Điều 13; Điều 12,13; Điều 11 Khoản 2, điểm e.
(5) Phạm Hồng Thái, Phân quyền và phân cấp trong quản lý nhà nước - Một số khía cạnh lý luận - thực tiễn và pháp lý, Tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội, Luật học, số 27 - 2011, tr.5.
(6) Nguyễn Thị Thu Hà: Phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương theo tinh thần Nghị quyết số 18-NQ/TW Hội nghị Trung ương lần thứ 6 khóa XII, https://tcnn.vn/.
(7) BộTư pháp, Viện Khoa học pháp: Từ điển luật học, Nxb Từ điển Bách khoa - Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2006, tr.614-615.
(10) Quốc hội, Hiến pháp năm 2013; Điều 112.
(11) Quốc hội, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Điều 5
(14), (15), (16), (17) Bộ Nội vụ, Viện Khoa học tổ chức nhà nước: Định hướng hoàn thiện pháp luật về phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước theo tinh thần Văn kiện Đại hội XIII của Đảng và giải pháp tổ chức thực hiện, Kỷ yếu Hội thảo Khoa học cấp quốc gia “Định hướng xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật theo tinh thần Văn kiện Đại hội XIII của Đảng” do Bộ Tư pháp, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh chủ trì, tr.271, 275, 278, 279./. Yêu nước ST.
