Pháp luật về phân quyền, phân cấp giữa trung ương và chính quyền địa phương có vai trò rất quan trọng góp phần xây dựng chính quyền địa phương hiệu lực, hiệu quả. Trên cơ sở phân tích những kết quả, hạn chế trong thực tiễn, bài viết đề xuất một số giải pháp tiếp tục hoàn thiện pháp luật về phân quyền, phân cấp giữa Trung ương và chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay!
1. Mở đầu
Hiện nay, vấn đề phân quyền và phân cấp trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam vẫn còn gặp nhiều khó khăn do nhận thức chưa đầy đủ. Văn kiện Đại hội XIII của Đảng đã khẳng định:“Đổi mới mạnh mẽ phân cấp, phân quyền, ủy quyền và nâng cao hiệu quả phối hợp trong công tác lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành. Củng cố, hoàn thiện hệ thống chính quyền địa phương; phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn giữa trung ương và địa phương”(1) và “Đẩy mạnh và hoàn thiện cơ chế phân cấp, phân quyền, ủy quyền, bảo đảm quản lý thống nhất, hiệu lực, hiệu quả hoạt động; đồng thời phát huy tính chủ động, sáng tạo, đề cao tinh thần trách nhiệm của từng cấp, từng ngành gắn với cơ chế kiểm soát quyền lực. Mở rộng dân chủ đi đôi với tăng cường kỷ luật, kỷ cương”(2).
2. Khái niệm pháp luật về phân quyền, phân cấp giữa trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam
Về phân quyền. Nghiên cứu trên phương diện lý luận, phân quyền thường được chia thành phân quyền theo chiều ngang và phân quyền theo chiều dọc.
Phân quyền theo chiều ngang là cơ chế phân chia quyền lực giữa các cơ quan nhà nước theo ba chức năng cơ bản: lập pháp, hành pháp và tư pháp nhằm bảo đảm tính độc lập và cân bằng lẫn nhau giữa các quyền. Mức độ rõ ràng và mạnh mẽ của sự phân chia quyền lực này có thể khác biệt tùy thuộc vào truyền thống pháp lý và cấu trúc chính trị của từng quốc gia, điều này ảnh hưởng đến cách thức các quyền này tương tác và cân bằng lẫn nhau trong thực tiễn.
Phân quyền theo chiều dọc (theo cấp hành chính lãnh thổ) là cách phân chia quyền lực và trách nhiệm giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương (CQĐP). Trong mô hình này, chính quyền trung ương trao một số quyền hạn để các địa phương tự quản lý các vấn đề kinh tế - xã hội và tài chính, dựa trên khung pháp luật quốc gia. Chính quyền địa phương, với tư cách là pháp nhân công quyền, được quyền tự ra quyết định nhưng vẫn phải tuân thủ và báo cáo về hiệu quả quản lý với trung ương. Chính quyền trung ương sẽ giám sát và kiểm tra hoạt động của địa phương qua các cơ chế, như thanh tra, kiểm tra và kiểm toán,… giúp điều chỉnh và hướng dẫn khi cần thiết.
Ở Việt Nam hiện nay, có thể hiểu phân quyền là việc Quốc hội bằng các đạo luật giao cho từng cấp chính quyền địa phương thực hiện một phạm vi công việc nhất định theo cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm, cấp được phân quyền giao nhiệm vụ làm chủ công việc của mình và chịu trách nhiệm thực hiện, không phải xin ý kiến cấp trên. Do đó, đối với việc được phân quyền không có quan hệ cấp trên - cấp dưới, cấp chính quyền chỉ được thực hiện theo quy định của luật và chịu trách nhiệm trước pháp luật và nhân dân địa phương(3).
Bên cạnh đó, trách nhiệm của chính quyền cấp trên được kiểm tra, thanh tra cấp dưới theo quy định của pháp luật. Pháp luật ở nước ta hiện nay quy định: “Việc phân quyền cho các cấp chính quyền địa phương phải được quy định trong luật. Trong trường hợp này, luật phải quy định nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể mà chính quyền địa phương không được phân cấp, ủy quyền cho cơ quan nhà nước cấp dưới hoặc cơ quan, tổ chức khác. Chính quyền địa phương tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền”(4).
Về phân cấp được hiểu “là việc phân công chức năng, phân định nhiệm vụ, quyền hạn cho từng cấp hành chính”, “…là việc cấp trên chuyển giao những nhiệm vụ, quyền hạn do mình nắm giữ cho cấp dưới”(5). Phân cấp còn được hiểu “…là việc phân định nhiệm vụ, quyền hạn cho từng cấp hành chính để việc quản lý được thuận lợi và hiệu quả. Bản chất của phân cấp là việc cấp trên chuyển giao những nhiệm vụ, quyền hạn nhất định do cấp mình đang nắm giữ cho cấp dưới thực hiện với nguyên tắc cấp dưới có đủ điều kiện, năng lực thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn ấy”(6); là chế độ quản lý hành chính “phân cho một tập thể hay một đơn vị hành chính - lãnh thổ tự quản lý, có tư cách pháp nhân, có những quyền hạn và những nguồn lực nhất định, dưới sự kiểm tra của Nhà nước”(7).
Ở Việt Nam phân cấp thường áp dụng trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, do đó, chủ thể phân cấp thường là Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ, và địa phương là hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân cấp tỉnh, huyện. Trong thực tế quản lý nhà nước từ khi có chính quyền mới năm 1945 đến nay, nước ta đã tiến hành phân cấp quản lý giữa các cấp chính quyền, trên cơ sở luật pháp hóa chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền thông qua Luật Tổ chức CQĐP và Luật Tổ chức Chính phủ qua các thời kỳ. Hiện nay, pháp luật quy định việc phân cấp: “phải được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước phân cấp, trong đó xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới, trách nhiệm của cơ quan nhà nước phân cấp và cơ quan nhà nước được phân cấp”(8).
Pháp luật về phân quyền, phân cấp giữa Trung ương và chính quyền địa phương
Trong lĩnh vực phân quyền và phân cấp, pháp luật đặc biệt nhấn mạnh việc phân định rõ ràng quyền lực và trách nhiệm giữa chính quyền trung ương và CQĐP. Điều này không chỉ tạo ra khung khổ pháp lý để các đơn vị hành chính cấp dưới tự quản lý các vấn đề địa phương dựa trên quy định pháp luật, mà còn giúp trung ương có cơ chế kiểm soát và đánh giá hiệu quả hoạt động của CQĐP. Pháp luật không chỉ là công cụ để Nhà nước thực thi quyền lực, mà còn là phương tiện để đạt được các mục tiêu chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, theo định hướng của Nhà nước. Điều này nhấn mạnh sự cần thiết của việc thiết lập một hệ thống pháp luật minh bạch và hiệu quả, bảo đảm sự phân cấp hợp lý giữa các cấp chính quyền để ứng phó linh hoạt với các thách thức và nhu cầu phát triển của đất nước.
Từ quan điểm chung như trên có thể khái niệm Pháp luật về phân quyền, phân cấp giữa Trung ương và CQĐP là hệ thống các quy phạm pháp luật do các chủ thể có thẩm quyền ban hành theo đúng trình tự, thủ tục, thể thức do pháp luật quy định nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động phân quyền, phân cấp giữa trung ương và chính quyền địa phương theo mục đích, định hướng của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
3. Quá trình phát triển pháp luật về phân quyền, phân cấp giữa Trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam
Thời kỳ đất nước có chiến tranh, tập trung giành độc lập, thống nhất đất nước, các quy định của pháp luật chủ yếu sử dụng phân cấp, phù hợp với đặc thù nhà nước đơn nhất, tập trung, thống nhất trong nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, mô hình quản lý truyền thống này đã do đó đã đạt hiệu quả cao trong việc tập trung cao độ mọi nguồn lực cho chiến tranh. Sau ngày thống nhất đất nước (30-4-1975), do kéo dài cơ chế cũ với tình trạng chia cắt, ngăn sông cấm chợ đã đưa đất nước rơi vào khủng hoảng. Quyết định đổi mới năm 1986 của Đảng Cộng sản Việt Nam nhằm thoát khỏi tình trạng trì trệ, đã đưa đất nước chuyển sang thời kỳ phát triển mới có ý nghĩa lịch sử(9).
Để phát triển và hội nhập quốc tế, cơ chế, chính sách, pháp luật đã ngày càng đồng bộ nhằm giải phóng mọi nguồn lực. Địa phương từng bước được phân cấp theo quy mô nhiều hơn, được tự chủ, tự chịu trách nhiệm huy động nguồn lực của địa phương cho phát triển.
Cùng với sự phát triển của đất nước, việc phân quyền, phân cấp giữa trung ương và địa phương đã được quy định ngày một đầy đủ hơn trong Hiến pháp, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức CQĐP, các văn bản pháp luật chuyên ngành. Cụ thể như sau:
Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17-9-2001 của Thủ tướng Chính phủ Phê duyệt Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010, tập trung vào việc cải cách tổ chức bộ máy chính CQĐP. Chương trình này nhằm mục đích phân cấp quyền hạn một cách rõ ràng và hợp lý giữa trung ương và các địa phương, cũng như phân biệt các chức năng và nhiệm vụ giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn, đồng thời củng cố cơ cấu tổ chức của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND).
Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đã có những bổ sung, sửa đổi để phù hợp với các quy định mới, nhằm thực hiện phân cấp quản lý nhà nước hiệu quả hơn cho các đô thị, đặc biệt là Thành phố Hồ Chí Minh. Theo Nghị định số 93/2001/NĐ-CP ngày 12-12-2001, Thành phố Hồ Chí Minh được trao quyền tự chủ rộng rãi trong việc quản lý quy hoạch, kế hoạch và đầu tư phát triển kinh tế - xã hội, quản lý nhà đất và hạ tầng kỹ thuật đô thị, ngân sách và tổ chức bộ máy cán bộ, công chức.
Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30-6-2004 của Chính phủ tiếp tục nhấn mạnh sự cần thiết của việc phân cấp quản lý nhà nước, đặc biệt giữa Chính phủ và chính quyền các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Nghị quyết này đặc biệt tập trung vào phân cấp trong các lĩnh vực quan trọng như quản lý quy hoạch, kế hoạch và đầu tư phát triển, quản lý ngân sách nhà nước, quản lý đất đai, tài nguyên và tài sản nhà nước, quản lý doanh nghiệp nhà nước và quản lý các hoạt động sự nghiệp dịch vụ công cùng quản lý tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức.
Hiến pháp năm 2013 đã hiến định khái niệm phân quyền, phân cấp và Nghị quyết số 18-NQ/TW Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương khóa XII yêu cầu phải thực hiện phân quyền, phân cấp hợp lý, mạnh mẽ giữa trung ương và CQĐP, giữa cấp trên và cấp dưới, gắn quyền hạn và trách nhiệm, yêu cầu rõ chức năng, nhiệm vụ của từng cấp, khắc phục chồng chéo, trùng lặp và sự phân tán, tập trung quá mức. Điều 12 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương. Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó”(10).
Khẳng định nguyên tắc phân quyền, phân cấp, tại Điều 5, khoản 4 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 nêu rõ: “Phân cấp, phân quyền hợp lý giữa Chính phủ với chính quyền địa phương, bảo đảm quyền quản lý thống nhất của Chính phủ và phát huy tính chủ động sáng tạo và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương”(11) và một số nội dung phân cấp quan trọng, tạo cơ sở đẩy mạnh phân cấp hợp lý trên các lĩnh vực.
Trên cơ sở Hiến pháp năm 2013, những nội dung về phân quyền, phân cấp giữa trung ương và địa phương đã được quy định trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015(12).
Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 21-3-2016 của Chính phủ về phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và các ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, đặt ra nguyên tắc cơ bản nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả trong quản lý nhà nước. Nguyên tắc này nhấn mạnh sự quản lý thống nhất của Chính phủ, đồng thời khuyến khích sự chủ động, trách nhiệm và tinh thần sáng tạo của CQĐP.
Việc phân cấp được thiết kế để bảo đảm một cách quản lý nhất quán từ trung ương xuống cấp tỉnh, tăng cường khả năng ứng phó và giải quyết vấn đề tại chỗ của các cơ quan địa phương, qua đó phục vụ tốt hơn nhu cầu của người dân. Nghị quyết yêu cầu rõ ràng hơn nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm cho mỗi cấp quản lý, từ Chính phủ, Thủ tướng, các bộ và ngành, đến chính quyền tỉnh, đồng thời kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành và quản lý theo lãnh thổ.
Thực tiễn quản lý điều hành, việc thực hiện pháp luật về phân quyền, phân cấp giữa trung ương và địa phương đã xuất hiện nhiều bất cập như: bất cập về nguồn nhân lực, cơ sở vật chất, tài chính… Vì vậy, Quốc hội đã ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức CQĐP (ngày 22-11-2019); trong đó sửa đổi Điều 12 - Phân quyền cho chính quyền địa phương và Điều 13 - Phân cấp cho chính quyền địa phương. Luật quy định rõ khi thực hiện phân quyền, phân cấp phải bảo đảm điều kiện về tài chính, nguồn nhân lực và các điều kiện cần thiết khác của địa phương; chính quyền địa phương phải “chịu trách nhiệm trong phạm vi được phân quyền, phân cấp”(13).
Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét