TCCS - Nâng cao chất lượng của hệ thống pháp luật nói chung, tính khả thi của pháp luật nói riêng được xem là một trong những vấn đề cơ bản trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Chỉ khi văn bản pháp luật có tính khả thi mới thực sự khơi nguồn các dòng chảy của thực tiễn, giải quyết các vấn đề mà cuộc sống đặt ra theo định hướng, chủ trương đúng đắn của Đại hội XIII của Đảng.
Một quốc gia thành công hay không thì khâu đột phá đầu tiên phải là thể chế với thành tố chủ đạo là pháp luật. Muốn làm được điều đó, pháp luật phải bảo đảm hoặc đáp ứng nhiều thuộc tính, yêu cầu khác nhau. Trong đó, tính khả thi là một trong những tiêu chí để đánh giá một văn bản pháp luật “tốt”, thể hiện tính chắc chắn, ổn định của hệ thống pháp luật. Bên cạnh sáu thuộc tính pháp luật được đề cập tại Đại hội XII của Đảng thì Đại hội XIII của Đảng đã bổ sung một số thuộc tính, yêu cầu đối với hệ thống pháp luật, trong đó có tính khả thi của pháp luật.
Nhận diện tính khả thi của pháp luật
Dưới giác độ ngôn ngữ, khả thi có nghĩa là có khả năng thực hiện được(1). Theo đó, có thể hiểu tính khả thi của pháp luật là khả năng văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) đó có đủ các điều kiện bảo đảm được thực hiện trên thực tế. Cụ thể là sau khi được ban hành, các VBQPPL này thể hiện sự phù hợp với thực tiễn cuộc sống, biểu hiện sự hợp lý, mang lại hiệu quả cao nhất về kinh tế, chính trị, xã hội, đạt được mục đích quản lý của Nhà nước. Nói cách khác, những quy định của pháp luật không chỉ dừng lại trên danh nghĩa giấy tờ mà nó phải đi vào đời sống của người dân. Như vậy, tính khả thi của một VBQPPL bao gồm sự phù hợp giữa các quy định trong văn bản đó với yêu cầu thực tế, trình độ phát triển của xã hội và điều kiện bảo đảm để thực hiện(2).
Tính khả thi của pháp luật cần tính tới đồng thời cả hai nhóm đối tượng cơ bản(3): Đối tượng phải chấp hành nghĩa vụ pháp lý (hoặc đối tượng được hưởng quyền lợi) mà văn bản pháp luật quy định; các cơ quan nhà nước (hoặc cán bộ, công chức) phải tổ chức thi hành các quy định trong các văn bản pháp luật. Nếu không có tính khả thi đối với nhóm đối tượng thứ nhất, pháp luật sẽ không tạo ra chuyển biến trong đời sống thực tế, mục đích ban hành pháp luật sẽ không đạt được. Nếu không có tính khả thi đối với nhóm đối tượng thứ hai, pháp luật sẽ khó được chấp hành nghiêm chỉnh; uy và tín của pháp luật sẽ bị ảnh hưởng.
Để đánh giá tính khả thi của một văn bản pháp luật cần phải dựa trên nhiều tiêu chí để xem xét, đánh giá. Thông qua một số nghiên cứu(4), một VBQPPL được đánh giá là có tính khả thi khi đáp ứng một số tiêu chí nhất định: Nội dung phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội; xuất phát từ yêu cầu thực tiễn của xã hội, đáp ứng kịp thời nhu cầu quản lý nhà nước; có tính dự báo và tính ổn định tương đối. Với tính dự báo, các quan hệ xã hội luôn biến động và phát triển nên VBQPPL phải có khả năng giải quyết được các vấn đề trong tương lai gần. Với tính ổn định, VBQPPL không “đứng yên” mà phải “ổn định trong phát triển”. Phải bảo đảm sự toàn diện của các biện pháp, sự tương xứng, hợp lý của các quy định, các chế tài trong văn bản so với mục tiêu giải quyết vấn đề. Mục tiêu giải quyết vấn đề ở mức độ nào thì đặt ra các quy định, chế tài ở mức độ đó, chế tài phải tương xứng với tính chất, mức độ hành vi vi phạm thì mới bảo đảm tính khả thi. Có cơ chế bảo đảm thực thi theo hướng xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trình tự, thủ tục thực hiện và VBQPPL phải phù hợp với điều kiện bảo đảm để thực hiện, như bộ máy, nhân lực, nguồn tài chính, trình độ quản lý, trình độ dân trí và khả năng thực hiện văn bản của đối tượng chịu tác động...
Thước đo của tính khả thi được rút ra không chỉ từ những nguyên tắc chung của pháp luật, mà còn dựa trên các quy tắc chung của cuộc sống nên phần nhiều phụ thuộc vào quan điểm của các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản. Do đó, việc đánh giá một văn bản pháp luật có khả thi hay không đôi khi cần phải có thời gian kiểm chứng. Bên cạnh đó, việc bảo đảm tính khả thi của Hiến pháp và luật (do Quốc hội ban hành) đóng vai trò rất quan trọng bởi nó sẽ ảnh hưởng đến tính khả thi của các loại VBQPPL khác trong hệ thống pháp luật. Bởi vậy, để đánh giá tính khả thi không thể chỉ dựa trên một VBQPPL đơn lẻ mà cần đánh giá một cách hệ thống, gắn kết trong hệ thống pháp luật. Để tính khả thi được phát huy không chỉ thỏa mãn những tiêu chí nêu trên mà phải kể đến các mối quan hệ với tính hợp pháp, thống nhất, ổn định và công khai, minh bạch của pháp luật. Bên cạnh đó, có nhiều yếu tố tác động đến việc bảo đảm tính khả thi của pháp luật, như pháp luật phải được ban hành đầy đủ nhưng cũng phải có giới hạn, không phải vấn đề gì, quan hệ xã hội nào cũng cần pháp luật điều chỉnh. Việc đánh giá tác động trong xây dựng và thi hành VBQPPL quyết định rất nhiều đến tính khả thi của nó. Những quy định trong VBQPPL phải rõ ràng, cụ thể, dễ hiểu, thống nhất, đồng bộ. Việc gắn kết giữa xây dựng và thi hành pháp luật cũng tác động đến chất lượng văn bản pháp luật (bảo đảm tính khả thi, dễ tiếp cận, dễ thực hiện và đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn).
Một số kết quả đạt được về tính khả thi của pháp luật thời gian qua
Pháp luật Việt Nam trong hơn 35 năm đổi mới đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng(5).
Thứ nhất, hệ thống pháp luật Việt Nam có sự phát triển rất nhanh chóng cả về số lượng và chất lượng. Từ đầu năm 1987 đến hết tháng 6-2021, Quốc hội đã ban hành 440 bộ luật, luật; Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành 188 pháp lệnh; Chính phủ đã ban hành 3.993 nghị định; các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan, tổ chức khác đã ban hành 14.400 văn bản liên tịch(6). Việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật theo Nghị quyết số 48-NQ/TW, ngày 24-5-2005, của Bộ Chính trị, đã thu được nhiều thành tựu đáng ghi nhận xoay quanh ba trụ cột: xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; pháp luật về nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và quyền con người(7). Về cơ bản, hệ thống pháp luật, được xây dựng tương đối đồng bộ, cơ bản phù hợp với cơ chế thị trường và đáp ứng được ở mức độ nhất định yêu cầu, đòi hỏi của sự phát triển kinh tế - xã hội và hội nhập quốc tế.
Thứ hai, quy trình xây dựng luật, pháp lệnh đã được đổi mới một bước khá cơ bản nhằm nâng cao chất lượng của hệ thống pháp luật (trong đó có tính khả thi). Theo đó, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) đã tách bạch quy trình xây dựng chính sách với quy trình soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị định của Chính phủ và nghị quyết của hội đồng nhân dân cấp tỉnh, bảo đảm sự phù hợp của luật, pháp lệnh với đường lối, chủ trương của Đảng. Luật cũng đổi mới quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL của một số cơ quan, người có thẩm quyền khác, theo đó bổ sung quy định cụ thể hơn về trình tự, thủ tục soạn thảo, thẩm định, thẩm tra văn bản. Cùng với đó, bổ sung nhiều quy định mới về việc tổ chức lấy ý kiến nhằm mở rộng dân chủ, tăng cường công khai, minh bạch trong xây dựng VBQPPL và tạo điều kiện thuận lợi cho nhân dân tham gia vào quá trình xây dựng VBQPPL.
Đáng chú ý, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) đã bổ sung 01 điều (Điều 7) về trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền tham gia vào quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL từ khâu lập đề nghị xây dựng VBQPPL, chủ trì, tham gia soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, chỉnh lý, trình dự án, dự thảo đến ban hành VBQPPL. Trong trường hợp dự thảo văn bản không bảo đảm về chất lượng, chậm tiến độ, không bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo, cơ quan thẩm định, cơ quan trình, cơ quan thẩm tra và cơ quan ban hành VBQPPL trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình phải chịu trách nhiệm về việc không hoàn thành nhiệm vụ và tùy theo mức độ mà bị xử lý theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức và quy định khác của pháp luật có liên quan.
Thứ ba, với các thành quả đổi mới, đặc biệt trong giai đoạn 2016 - 2021, hệ thống pháp luật Việt Nam đã có bước phát triển mới, ngày càng hoàn thiện hơn cả về nội dung và kỹ thuật lập pháp(8), trong đó khá nhiều văn bản bảo đảm tính khả thi, đáp ứng yêu cầu thực tiễn. Ở cấp Trung ương, theo một nghiên cứu được công bố năm 2018, một trong những thành tựu nổi bật trong việc bảo đảm tính khả thi của pháp luật là ở lĩnh vực an sinh xã hội(9). Trên thực tế, chất lượng của pháp luật an sinh xã hội từng bước được nâng cao, không có những sai sót đáng kể và được cộng đồng quốc tế ghi nhận. Bên cạnh đó, tính công bằng, công khai, minh bạch và dễ tiếp cận của các quy định pháp luật về an sinh xã hội về cơ bản được bảo đảm. Hay như trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, tính khả thi đã có những điểm cải thiện nhất định khi các thủ tục hành chính và nghĩa vụ bảo vệ môi trường của doanh nghiệp được quy định theo hướng nghiêm ngặt hơn. Ở cấp địa phương, hoạt động xây dựng VBQPPL đã có sự chú trọng đến tính khả thi của văn bản(10). Khả năng thực hiện trong thực tiễn được xem là một tiêu chí để đánh giá chất lượng VBQPPL của hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân các cấp.
Một số hạn chế, yếu kém
Mặc dù chất lượng của hệ thống pháp luật nói chung và tính khả thi của pháp luật nói riêng thời gian qua đã đạt được một số kết quả tích cực nhưng vẫn còn có những hạn chế, yếu kém nhất định.
Một là, nội dung VBQPPL chưa phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội, nhu cầu thực tế của xã hội và chưa đáp ứng kịp thời nhu cầu quản lý nhà nước. Ví dụ: Để điều chỉnh quan hệ của các chủ thể tham gia cuộc Cách mạng công nghiệp lần thứ tư, ngoài những bộ luật, luật truyền thống, đến thời điểm hiện tại đã có khá nhiều VBQPPL từng bước được ban hành nhưng khung pháp lý này hiện đã bộc lộ một số hạn chế do môi trường pháp lý còn bất cập, thiếu đồng bộ giữa các văn bản pháp luật; còn có khoảng cách giữa quy định pháp luật với việc thực thi trong thực tế. Lấy ví dụ trong phát triển kinh tế số, các quy định thường không theo kịp với tốc độ số hóa nhanh chóng của nền kinh tế(11).
Hai là, nội dung VBQPPL thiếu tính dự báo và thiếu tính ổn định tương đối nên ảnh hưởng đến tính khả thi của chính VBQPPL. Thực tế cho thấy, tính dự báo của hệ thống pháp luật nước ta chưa thực sự đáp ứng yêu cầu của thực tiễn, ảnh hưởng đến tính khả thi của pháp luật. Đối với tính ổn định của hệ thống pháp luật(12), tuổi thọ của VBQPPL trên một số lĩnh vực không cao đã gây khó khăn trong việc hiểu, áp dụng, giải thích một cách thống nhất, tính khả thi bị suy giảm.
Ba là, một số VBQPPL chưa quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trình tự, thủ tục thực hiện cho các nhóm đối tượng. Ví dụ: Bộ luật Dân sự năm 2015 ghi nhận vấn đề chuyển đổi giới tính (Điều 37), tuy nhiên, kể từ khi Bộ luật này có hiệu lực thi hành từ ngày 1-1-2017 đến nay vẫn chưa có Luật Chuyển đổi giới tính nên chưa có quy định cụ thể về điều kiện, trình tự, thủ tục thực hiện quyền.
Bốn là, không ít quy định của luật chưa xác định được nguồn lực để triển khai thực hiện, chưa xem xét đầy đủ đến khả năng thực hiện của đối tượng chịu sự tác động. Điều này có thể thấy qua quy định liên quan đến hình thức thi hành án tử hình. Theo Điều 59 Luật Thi hành án hình sự năm 2010, Điều 82 Luật Thi hành án hình sự năm 2019 thì thi hành án tử hình được thực hiện bằng tiêm thuốc độc. Tuy nhiên, ngay từ khi thi hành Luật Thi hành án hình sự năm 2010 đã cho thấy nhiều trường hợp chưa thể thi hành án tử hình vì thiếu thuốc (kinh phí mua thuốc lớn và phải nhập từ nước ngoài).
Các hạn chế, khó khăn nêu trên về tính khả thi của pháp luật xuất phát từ một số nguyên nhân, như thực tế xã hội Việt Nam đang biến đổi khá nhanh; quy trình xây dựng pháp luật còn có một số hạn chế, khó khăn, ảnh hưởng đến chất lượng của pháp luật nói chung, tính khả thi của pháp luật nói riêng; tình trạng luật chưa cụ thể, mang tính chất luật khung, luật ống mặc dù đã được cải thiện trong thời gian qua nhưng đến nay vẫn tồn tại; còn có sự cắt khúc, thiếu tính liên kết giữa việc xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật.
Một số giải pháp bảo đảm tính khả thi của pháp luật theo tinh thần Đại hội XIII của Đảng
Đại hội XIII của Đảng đánh giá: “Vai trò của pháp luật và thực thi pháp luật ngày càng được chú trọng trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước và đời sống xã hội... Hệ thống pháp luật còn một số quy định chưa thống nhất, chưa đáp ứng kịp thời yêu cầu thực tiễn”(13); “Năng lực xây dựng thể chế còn hạn chế; chất lượng luật pháp và chính sách trên một số lĩnh vực còn thấp”(14). Vì vậy, phải: “Xây dựng hệ thống pháp luật đầy đủ, kịp thời, đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, ổn định, lấy quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của người dân, doanh nghiệp làm trọng tâm, thúc đẩy đổi mới sáng tạo, bảo đảm yêu cầu phát triển nhanh, bền vững”(15).
Để góp phần bảo đảm tính khả thi của pháp luật theo tinh thần Đại hội XIII của Đảng, cần thực hiện một số giải pháp chủ yếu sau:
Thứ nhất, nâng cao chất lượng xây dựng pháp luật - giải pháp căn bản để bảo đảm tính khả thi của pháp luật. Chất lượng VBQPPL tỷ lệ thuận với tính khả thi của pháp luật. Các giai đoạn liên quan đến chính sách bao gồm hoạch định chính sách, phân tích chính sách, đánh giá tác động chính sách nên được xác định là khâu trọng yếu trong quy trình xây dựng pháp luật. Chính sách tốt, có lợi cho người dân, có lợi cho sự phát triển của đất nước là tiền đề để xây dựng VBQPPL có tính khả thi. Công tác phân tích chính sách nên được đầu tư nhiều nguồn lực hơn và thực hiện một cách bài bản. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản có liên quan cần quy định rõ hơn nội hàm của các nội dung đánh giá chính sách, quy trình thực hiện, trách nhiệm của các cơ quan trong việc tuân thủ quy trình đánh giá tác động chính sách. Từ đó, các bộ, ngành cần xây dựng các tiêu chí cụ thể, theo từng lĩnh vực để phục vụ cho việc đánh giá. Những sự thay đổi, bổ sung này cần thực hiện để có thể đạt được mục tiêu chính sách, có được hệ thống chính sách, pháp luật chất lượng cao, bảo đảm được hiệu lực thi hành.
Đối với tiêu chí thẩm định, thẩm tra đề nghị xây dựng VBQPPL, dự án VBQPPL, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản có liên quan cần xác định rõ nội dung về tính khả thi, các tiêu chí để đánh giá tính khả thi theo hướng cụ thể, đầy đủ và rõ nét hơn so với các quy định có tính chất tham khảo hiện hành. Để cải thiện quy trình xây dựng pháp luật, vấn đề quan trọng vẫn là phải có sự giám sát độc lập từ phía người dân, doanh nghiệp, các tổ chức xã hội. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần được sửa đổi theo hướng hỗ trợ mạnh mẽ hơn quyền giám sát độc lập này. Ví dụ, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật có thể quy định nếu một văn bản được ban hành mà không bảo đảm quy trình lấy ý kiến thì văn bản đó không có hiệu lực và người ký văn bản phải chịu trách nhiệm.
Bên cạnh đó, để góp phần tăng tính khả thi của pháp luật cần: “Tăng cường năng lực dự báo và khả năng phản ứng chính sách trong điều kiện kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế”(16). Muốn làm được điều này, cần có sự đầu tư bài bản cho công tác nghiên cứu vấn đề mà VBQPPL được ban hành để giải quyết, xác định rõ quy mô, nguyên nhân, các yếu tố tác động để giải quyết, nhận diện được quy luật và xu hướng vận động của vấn đề chính sách.
Thứ hai, tiếp tục cải thiện sự liên thông, gắn kết giữa xây dựng pháp luật với thi hành pháp luật, nhằm khắc phục khuynh hướng tách biệt giữa hai hoạt động này. Trong giai đoạn hệ thống pháp luật ở nước ta đã tương đối hoàn thiện như hiện nay, thi hành pháp luật cần phải được coi là khâu trung tâm, thực hiện vai trò “kiểm định chất lượng” đối với các VBQPPL. Cần tiếp tục đổi mới tư duy trong xây dựng và thi hành pháp luật để thấy được mối quan hệ biện chứng giữa chúng, từ đó thiết lập sự liên thông, tránh tình trạng khép kín, thuần túy dựa vào sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước để thi hành pháp luật(17).
Thứ ba, nội dung, tiêu chí để đánh giá, bảo đảm tính khả thi (và các thuộc tính, yêu cầu khác) của VBQPPL cần được Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản có liên quan quy định cụ thể, xuyên suốt từ khâu tổng kết thi hành pháp luật, phân tích, đánh giá đến soạn thảo, ban hành và thi hành pháp luật. Trong đó, cần chú trọng các điều kiện để bảo đảm thi hành pháp luật nhằm gắn kết giữa hoạt động xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật./.
--------------------------------
