THỜI KỲ TIỀN HIỆN ĐẠI, TỔ CHỨC HÀNH CHÍNH ĐỊA PHƯƠNG CHƯA MANG TÍNH CHẤT CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG THỰC THỤ

 

        Trong thời kỳ tiền hiện đại, đặc biệt dưới các vương triều phong kiến châu Á, bao gồm cả Việt Nam, các đơn vị hành chính địa phương chủ yếu được thiết lập như một cơ chế kiểm soát hành chính tập trung nhằm duy trì trật tự và thực thi mệnh lệnh từ trung ương. Chính quyền trung ương duy trì quyền lực tuyệt đối thông qua tầng lớp quan lại được bổ nhiệm, không có thiết chế đại diện dân cử hay cơ chế tự trị cho cộng đồng cư dân tại chỗ.

        Tại Việt Nam, dưới các triều đại phong kiến, như: Lý, Trần, Lê, Nguyễn tổ chức bộ máy quản lý ở cấp địa phương về cơ bản mang tính hành chính – kiểm soát, không có đặc điểm của một chính quyền địa phương theo nghĩa hiện đại. Bộ máy này vận hành theo nguyên tắc tập quyền tuyệt đối, với toàn bộ quyền lực tập trung vào triều đình trung ương; các cấp hành chính địa phương – từ trấn, phủ, huyện đến xã – chỉ làm nhiệm vụ thừa hành, không có quyền tự chủ hay quyết định độc lập. Đội ngũ quan lại địa phương hoạt động như những “cánh tay nối dài” của triều đình, đảm trách các nhiệm vụ như thu thuế, trưng binh, duy trì an ninh trật tự và thực thi các mệnh lệnh mang tính mệnh lệnh – hành chính từ cấp trên. “Chính quyền làng xã ở Việt Nam thời phong kiến vận hành như một đơn vị hành chính phục tùng, nơi mà vai trò chính của người đứng đầu làng là thực hiện các chỉ thị của quan phủ và triều đình, không phải bảo vệ quyền lợi cư dân”. Trích dẫn này cho thấy rõ tính chất phi đại diện và thiếu tính dân chủ trong cơ cấu tổ chức ở cấp cơ sở.

        Mặc dù ở một số nơi, các chức danh như xã trưởng, lý trưởng có thể được chọn lựa theo phong tục địa phương, nhưng vẫn phải được chuẩn y và giám sát chặt chẽ bởi hệ thống quan lại cấp trên và không có thực quyền trong việc hoạch định chính sách hay bảo vệ lợi ích cộng đồng. Đồng quan điểm này, TS. Nguyễn Thị Thu Hòa nhận định: “Với tính tập quyền quân chủ, các triều đại phong kiến Việt Nam không ngừng xây dựng bộ máy nhà nước tập quyền, thống nhất, thông suốt, đòi hỏi triều đình trung ương nắm được các địa phương; các địa phương phải tuân thủ chỉ đạo quản lý chung của nhà nước trung ương”.

        Như vậy, bộ máy hành chính địa phương thời kỳ phong kiến Việt Nam không thể được xem là chính quyền địa phương đúng nghĩa, vì thiếu vắng cả ba yếu tố cốt lõi của một chính quyền địa phương hiện đại: tính đại diện, tính tự chủ và tính phân quyền thực chất.