HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ THIẾT KẾ LẠI THỂ CHẾ PHÂN QUYỀN

Để hiện thực hóa mô hình phân quyền bổ trợ, cần tái cấu trúc toàn diện hệ thống pháp luật và thiết kế thể chế đa cấp, theo ba định hướng lớn:

(1) Sửa đổi Luật Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng phân tầng rõ ràng giữa các cấp chiến lược – hành chính tổng hợp – phục vụ dân sinh. Luật cần khẳng định rõ nguyên tắc bổ trợ, quyền tự chủ và năng lực điều hành độc lập của địa phương trong giới hạn luật định, thay vì tổ chức đồng dạng theo đơn vị hành chính như hiện nay.

(2) Xây dựng Luật Phân quyền riêng biệt, nhằm xác lập hệ thống nguyên tắc, tiêu chí và cơ chế phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương. Luật này cần quy định cụ thể quyền tài chính địa phương, quản lý nhân sự, thẩm quyền tổ chức bộ máy, và đặc biệt là cơ chế điều phối đa cấp (multi-level governance), giúp tránh tình trạng xung đột ngành dọc – ngang hiện nay.

(3) Chuyển từ kiểm soát hành vi sang giám sát kết quả, thông qua việc áp dụng các chỉ số hiệu quả thực thi công vụ và năng lực điều hành địa phương, như: PAPI, SIPAS, DDCI… Trung ương cần chuyển từ vai trò “duyệt việc” sang đánh giá đầu ra, từ đó thiết lập cơ chế thưởng – phạt công bằng, minh bạch và theo hiệu suất công vụ.

OECD (2020) đã cảnh báo:“Tái cấu trúc tổ chức mà không đổi mới về quyền tự chủ và trách nhiệm sẽ chỉ dẫn đến tái sản xuất mô hình tập quyền truyền thống, dù trong vỏ bọc cải cách mới”¹⁰. Do đó, cải cách cần được tiến hành đồng bộ giữa thiết kế thể chế, luật hóa quyền hạn, và chuẩn hóa năng lực địa phương, thay vì tiếp tục chỉnh sửa rời rạc về mặt tổ chức hoặc địa giới hành chính.

Chính quyền địa phương là một cấu phần thiết yếu trong kiến trúc quyền lực nhà nước hiện đại, nơi mà quyền lực nhà nước được cụ thể hóa và thực thi sát nhất với đời sống công dân. Với vị thế là cấp gần dân nhất, chính quyền địa phương chính là nơi hội tụ giữa tính thống nhất quốc gia và tính đa dạng lãnh thổ, giữa quyền lực trung ương và bản sắc cộng đồng, giữa hiệu quả quản trị và chất lượng dân chủ.

Do mang tính chất lưỡng diện đặc trưng – vừa là thiết chế hành chính theo trục dọc, vừa là thiết chế dân chủ theo trục ngang – việc tổ chức chính quyền địa phương không thể chỉ dựa vào nguyên lý hành chính – mệnh lệnh, mà cần đặt trên nền tảng của phân quyền thực chất, với sự phân tầng rõ ràng về chức năng giữa các cấp. Nghiên cứu này khẳng định rằng, để chính quyền địa phương thực sự trở thành thiết chế đại diện – tự chủ – trách nhiệm, cần phải thiết kế lại hệ thống theo nguyên tắc bổ trợ (subsidiarity) – một nguyên lý nền tảng trong quản trị đa tầng hiện đại.

Theo đó, chính quyền trung ương giữ vai trò kiến tạo thể chế và giám sát chiến lược, còn chính quyền địa phương được trao quyền tự chủ tương ứng với năng lực và trách nhiệm giải trình rõ ràng. Đây chính là lối đi mà nhiều quốc gia tiên tiến đã lựa chọn thành công, như: Đức, Nhật Bản, Thụy Điển và các nước thành viên EU. Ngược lại, mô hình tổ chức chính quyền địa phương hiện hành ở Việt Nam vẫn mang đậm tính tập quyền, song trùng và cào bằng, làm suy giảm hiệu quả quản trị, gia tăng gánh nặng bộ máy và hạn chế sự tham gia dân chủ thực chất. Do đó, cải cách chính quyền địa phương không thể dừng lại ở việc tinh giản hình thức tổ chức mà phải hướng đến cải cách thể chế toàn diện, được kiến tạo trên ba trụ cột cốt lõi:

(1) Phân quyền theo nguyên tắc bổ trợ, bảo đảm quyền lực được thực hiện ở cấp gần dân nhất, tránh dồn tích quyền lực không cần thiết tại trung ương.

(2) Bảo đảm quyền tự chủ về tài chính, tổ chức bộ máy và nhân sự, tạo điều kiện để chính quyền địa phương có đủ năng lực và động lực quản trị hiệu quả.

(3) Thiết lập cơ chế giải trình hai chiều hiệu quả, vừa từ địa phương lên trung ương, vừa từ chính quyền đến công dân, thúc đẩy dân chủ thực chất và kiểm soát quyền lực tại chỗ.

        Chỉ khi được thiết kế và vận hành trên nền tảng đó, chính quyền địa phương mới có thể phát huy vai trò như một thiết chế hiện đại, dân chủ và gần dân, góp phần xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa thực sự hiệu lực, hiệu quả và phục vụ trong thế kỷ XXI.