Bốn mươi lăm năm quan hệ đối tác chiến lược Mỹ - ASEAN và định hướng phát triển trong thời gian tới

 Quan hệ đối thoại Mỹ - ASEAN chính thức được thiết lập vào năm 1977. Bốn mươi lăm năm qua, mối quan hệ giữa hai bên diễn ra với nhiều dấu mốc quan trọng: Thiết lập quan hệ đối tác tăng cường (năm 2005); Mỹ thành lập phái đoàn đại diện thường trực tại ASEAN (năm 2010); xây dựng quan hệ đối tác chiến lược (năm 2015) và dự kiến sẽ nâng cấp lên quan hệ đối tác chiến lược toàn diện từ tháng 11-2022.

Nền móng hợp tác

Sự quan tâm ngày càng gia tăng của Mỹ trong mối quan hệ với Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) được cho là bắt nguồn từ ba vấn đề: Một là, vị trí chiến lược ngày càng quan trọng của khu vực Đông Nam Á. Nằm ở phía nam của Trung Quốc và phía đông của Ấn Độ, khu vực Đông Nam Á là cầu nối quan trọng, giữa Ấn Độ Dương và Thái Bình Dương; trở thành “vùng đệm” giữa hai cường quốc “khổng lồ” của khu vực. Việc các quốc gia thuộc khu vực này nghiêng hoặc không nghiêng về phía Mỹ sẽ quyết định đến chiến lược của Mỹ đối với Trung Quốc và Ấn Độ. Mặc dù hiện nay có một số ý kiến hoài nghi về khả năng duy trì vai trò lãnh đạo thế giới của Mỹ khi nền kinh tế của quốc gia này có dấu hiệu suy giảm, song vai trò của Mỹ trong việc xử lý các cuộc khủng hoảng trên thế giới thời gian qua cho thấy, trên thực tế Mỹ vẫn là cường quốc số 1 thế giới cả về kinh tế lẫn quân sự. Hai là, sự ra đời của Cộng đồng ASEAN (AC) vào ngày 31-12-2015 với ba trụ cột, bao gồm Cộng đồng An ninh - Chính trị ASEAN (APSC), Cộng đồng Kinh tế ASEAN (AEC) và Cộng đồng Văn hóa - Xã hội ASEAN (ASCC), có triển vọng đóng vai trò ngày càng quan trọng trong các vấn đề an ninh cũng như kinh tế toàn cầu; đồng thời, khiến khu vực này ngày càng trở nên “hấp dẫn” đối với Mỹ, và lẽ tất nhiên, với cả các đối thủ cạnh tranh của Mỹ. Ba là, chiến lược tái cân bằng của Mỹ ở khu vực châu Á - Thái Bình Dương. Chiến lược này thể hiện ý chí và sức mạnh của Mỹ muốn kiềm chế, ngăn chặn ảnh hưởng của Trung Quốc tại khu vực. Đặc biệt, trước các hoạt động của Trung Quốc làm gia tăng căng thẳng ở Biển Đông khiến các quốc gia ASEAN là đồng minh cũng như các đối tác quan trọng của Mỹ quan ngại, Mỹ cho rằng, Mỹ và ASEAN cần cùng phát đi một thông điệp rõ ràng về tầm quan trọng toàn cầu của vấn đề tự do hàng hải ở Biển Đông.

Ủy viên Bộ Chính trị, Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Xuân Phúc, Chủ tịch ASEAN 2020 chủ trì Hội nghị Cấp cao ASEAN - Mỹ lần thứ 8 theo hình thức trực tuyến, tháng 11-2020

Việc Mỹ nâng cấp mối quan hệ Mỹ - ASEAN lên khuôn khổ đối tác chiến lược toàn diện trong thời gian tới nhằm ba mục tiêu: 1- Mỹ muốn gia tăng sự phụ thuộc lẫn nhau giữa Mỹ và ASEAN cả về kinh tế lẫn an ninh khu vực, vì những lợi ích chung của Mỹ và các nước ASEAN trong việc bảo đảm duy trì hòa bình, ổn định và phát triển kinh tế - xã hội ở khu vực có vị trí địa - chính trị chiến lược này; 2- Mỹ muốn thể hiện rõ rằng, mặc dù Mỹ không phải là một trong những nước có tranh chấp với Trung Quốc tại Biển Đông, song không thể giải quyết vấn đề này cũng như các vấn đề an ninh khác của khu vực mà không tính đến các phản ứng từ phía Mỹ; 3- Mỹ muốn tạo dựng và đưa ASEAN trở thành một trung tâm kinh tế ngày càng gắn kết với Mỹ, qua đó giành lại ưu thế đã thuộc về Trung Quốc trong nhiều năm qua.

Về phía ASEAN, Hiệp hội cũng có những lợi ích cơ bản trong việc nâng cấp quan hệ đối tác chiến lược toàn diện với Mỹ: 1- Hợp tác chặt chẽ hơn với Mỹ giúp duy trì hòa bình, ổn định ở Biển Đông cũng như hỗ trợ các nước ASEAN nâng cao năng lực thực thi pháp luật trên biển, bảo vệ nguồn tài nguyên và môi trường biển, tránh để khu vực này bùng phát xung đột hay “quân sự hóa”; 2- Giữa bối cảnh cuộc cạnh tranh Mỹ - Trung Quốc ở khu vực diễn ra ngày càng gay gắt, ASEAN cần có mối quan hệ chặt chẽ, đồng thời với cả Mỹ và Trung Quốc(1), để duy trì được vị trí trung tâm và vai trò tiên phong trong cơ cấu an ninh khu vực; 3- Thắt chặt hơn quan hệ với Mỹ giúp ASEAN có thêm cơ hội thể hiện vai trò của mình trong giải quyết các thách thức khu vực và toàn cầu, từ đối phó với biến đổi khí hậu cho tới an ninh năng lượng, an ninh biển…

Tuy nhiên, hiện vẫn còn không ít quan ngại đối với triển vọng hợp tác của mối quan hệ đối tác chiến lược Mỹ - ASEAN. Thứ nhất, các nhà lãnh đạo của Mỹ sẽ tiếp tục tập trung vào những vấn đề trong nước cũng như tình hình ở khu vực châu Âu, Trung Đông hoặc những diễn biến mới sẽ buộc Mỹ phải quan tâm hơn tới Đông Bắc Á, không thực sự mặn mà và quan tâm sâu đến khu vực Đông Nam Á/ASEAN. Thứ hai, chính sách không nhất quán của Mỹ hoặc cạnh tranh Mỹ - Trung Quốc trở nên ngày càng gay gắt, có thể khiến đoàn kết nội bộ ASEAN bị lung lay trong bối cảnh các nước thành viên không muốn bị kẹt giữa Mỹ và Trung Quốc. Thứ ba, sự đa dạng của các hệ thống chính trị và thái độ khác nhau đối với các “giá trị”, “dân chủ” của Mỹ trong các nước ASEAN cũng là một trở ngại. Thứ tư, cùng với sự ra đời của Hiệp định Đối tác kinh tế toàn diện khu vực (RCEP) và Hiệp định Đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP), trong khi Mỹ đang thúc đẩy Khuôn khổ kinh tế Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương (IPEF, bao gồm một số quốc gia Đông Nam Á) làm phân tán tiềm lực của các nước ASEAN, trước sự cạnh tranh của các khối thương mại này.

Song, cũng có những cơ sở lạc quan về mối quan hệ đối tác chiến lược Mỹ - ASEAN. Một là, hai bên thực sự cần nhau trong vai trò duy trì hòa bình, ổn định và thúc đẩy thịnh vượng ở khu vực Đông Nam Á. Hai là, trong “trò chơi quyền lực” giữa các nước lớn, những nghi ngại về sự trỗi dậy khó đoán định của Trung Quốc khiến một số nước ASEAN có xu hướng xích lại gần Mỹ để cân bằng mối quan hệ với Trung Quốc. Ba là, cả Mỹ và ASEAN đều mong muốn chia sẻ cách tiếp cận đa phương, thúc đẩy các cơ chế đa phương trong giải quyết các vấn đề toàn cầu cũng như khu vực. Bốn là, cả Mỹ và ASEAN đều coi trọng vai trò của nhau trong việc xây dựng các luật lệ hoặc quy tắc ứng xử theo hướng có lợi cho cả ASEAN và Mỹ thông qua các diễn đàn đa phương của ASEAN.

Định hướng phát triển

Việc Hội nghị thượng đỉnh đặc biệt Mỹ - ASEAN lần đầu tiên được tổ chức tại Thủ đô Washington (Mỹ) vào tháng 5-2022 nhân dịp hai bên kỷ niệm 45 năm quan hệ đối tác chiến lược, cũng là lần đầu tiên diễn ra các cuộc trao đổi, gặp gỡ giữa lãnh đạo các nước ASEAN với các quan chức chính quyền và Quốc hội Mỹ, đại diện lãnh đạo các doanh nghiệp, tập đoàn lớn của Mỹ, cho thấy thông điệp từ Mỹ muốn thể hiện một sự bình đẳng trong những ưu tiên của mình, cam kết mạnh mẽ và ủng hộ việc phát triển quan hệ đối tác chiến lược Mỹ - ASEAN.

Tổng thống Mỹ Joe Biden cùng lãnh đạo các nước thành viên ASEAN tham dự Hội nghị thượng đỉnh đặc biệt Mỹ - ASEAN lần đầu tiên được tổ chức tại Thủ đô Washington (Mỹ), tháng 5-2022

Để hướng tới nâng cấp quan hệ lên đối tác chiến lược toàn diện, mở ra một giai đoạn mới trong hợp tác giữa Mỹ và ASEAN, tại Hội nghị thượng đỉnh đặc biệt Mỹ - ASEAN năm 2022, hai bên đã thông qua Tuyên bố tầm nhìn Mỹ - ASEAN, trong đó nêu bật các định hướng lớn: 1- Cam kết thiết lập quan hệ đối tác chiến lược toàn diện Mỹ - ASEAN có ý nghĩa thực chất, hiệu quả và cùng có lợi, mở ra một kỷ nguyên mới trong hợp tác Mỹ - ASEAN; 2- Ưu tiên ổn định chuỗi cung ứng, hợp tác biển, an ninh y tế, giáo dục, phát triển nguồn nhân lực, phát triển tiểu vùng, khoa học - công nghệ, đổi mới và sáng tạo, thúc đẩy chuyển đổi số, ứng phó với biến đổi khí hậu, chuyển đổi năng lượng, phát triển xanh và bền vững…; 3- Khẳng định coi trọng vị trí, vai trò của ASEAN và Mỹ. Theo đó, về phía Mỹ, Tổng thống Mỹ J. Biden khẳng định lại cam kết ủng hộ, tôn trọng vai trò trung tâm của ASEAN, mong muốn cùng ASEAN nâng quan hệ đối tác lên bước phát triển mới, chung tay giải quyết hiệu quả các thách thức nảy sinh tại khu vực. Mỹ cũng nhiều lần nhấn mạnh sẽ “ở lại” Đông Nam Á, đồng thời có những động thái chứng minh cam kết đối với khu vực châu Á - Thái Bình Dương. Đơn cử như, Tổng thống Mỹ J. Biden đã đề cử ông Yohannes Abraham - một trong những cố vấn chính trị và an ninh quốc gia hàng đầu của tổng thống, làm Đại sứ tại ASEAN - một vị trí còn khuyết kể từ khi chính quyền Tổng thống Mỹ Donald Trump lên nắm quyền vào năm 2017. Với việc đề cử này, Tổng thống Mỹ J. Biden một lần nữa muốn gửi thông điệp về sự coi trọng trong điều chỉnh lại mối quan hệ của Mỹ đối với khu vực châu Á - Thái Bình Dương nói chung, ASEAN nói riêng. Về phía ASEAN, các nhà lãnh đạo ASEAN nhấn mạnh tiếp tục coi Mỹ là đối tác quan trọng hàng đầu, mong muốn Mỹ tiếp tục can dự tích cực, đóng góp hiệu quả vào hợp tác khu vực, góp phần duy trì hòa bình, an ninh và thịnh vượng chung trong khu vực, cũng như đối với việc giải quyết hòa bình các tranh chấp, bao gồm tôn trọng đầy đủ các tiến trình ngoại giao và pháp lý, không sử dụng hoặc đe dọa sử dụng vũ lực, phù hợp với luật pháp quốc tế.

Với những cam kết trên, giới truyền thông đặc biệt chú ý đến tuyên bố của Mỹ về các sáng kiến trị giá 150 triệu USD mà Tổng thống Mỹ J. Biden cam kết hỗ trợ cho các nước ASEAN, giúp các nước ASEAN phát triển kết cấu hạ tầng, an ninh, nâng cao khả năng ứng phó với đại dịch COVID-19 và những vấn đề khác liên quan, qua đó, góp phần củng cố vai trò trung tâm của ASEAN tại khu vực, tăng cường khả năng chung của hai bên nhằm đạt được các mục tiêu chung.

Theo Tổng thống Mỹ J. Biden, Hội nghị thượng đỉnh Mỹ - ASEAN năm 2022 đánh dấu sự khởi động của một kỷ nguyên mới trong mối quan hệ giữa Mỹ và các nước ASEAN. Trong khi đó, giới chuyên gia cho rằng, với việc thông qua Tuyên bố tầm nhìn chung Mỹ - ASEAN bao gồm 28 nội dung, thể hiện một bước tiến mới mang tính biểu tượng của hai bên, góp phần khẳng định cam kết nâng tầm quan hệ đối tác chiến lược Mỹ - ASEAN lên quan hệ đối tác chiến lược toàn diện, dự kiến diễn ra vào tháng 11-2022.

Mở rộng sự gắn kết

Tuy nhiên, để hợp tác Mỹ - ASEAN thực sự có hiệu quả, đóng góp cho hòa bình, ổn định và phát triển ở mỗi bên, tại khu vực và trên thế giới, hợp tác Mỹ - ASEAN cần được xây dựng trên một nền tảng rộng hơn. Cụ thể:

Thứ nhất, việc bảo đảm hòa bình, duy trì ổn định phải được coi là mối quan tâm hàng đầu. Mỹ và ASEAN cần thống nhất giải quyết hòa bình các tranh chấp trên cơ sở tôn trọng đầy đủ những quy trình pháp lý và ngoại giao, không sử dụng hoặc đe dọa sử dụng vũ lực, dựa trên những nguyên tắc được thừa nhận của luật pháp quốc tế và Công ước của Liên hợp quốc về Luật Biển (UNCLOS) năm 1982. Theo đó, các bên cần cam kết duy trì hòa bình, an ninh và ổn định trong khu vực, bảo đảm an ninh và an toàn hàng hải, tự do hàng hải, tự do bay và những hình thức sử dụng vùng biển một cách hợp pháp khác và thương mại hàng hải hợp pháp không bị cản trở, cũng như phi quân sự hóa hay kiềm chế trong việc tiến hành các hoạt động.

Đơn cử như, trong vấn đề Biển Đông, ngoài việc ủng hộ các nỗ lực của ASEAN trong đẩy nhanh đàm phán để đạt được Bộ Quy tắc ứng xử trên Biển Đông (COC) thực chất, hiệu quả, phù hợp với luật pháp quốc tế và UNCLOS năm 1982, Mỹ cần rõ ràng hơn trong chính sách và thống nhất về quan điểm cũng như hành động, qua đó giúp ASEAN có được quan điểm chung trước mọi tranh chấp trong khu vực trên cơ sở luật pháp quốc tế, Hiến chương Liên hợp quốc và Hiệp ước Thân thiện và hợp tác ở Đông Nam Á (TAC).

Việc Mỹ thúc đẩy chia sẻ thông tin tình báo trong khu vực ASEAN nhằm nâng cao hơn nữa khả năng giám sát biển và hợp tác an ninh hàng hải trong khu vực cũng đóng vai trò hết sức quan trọng. Mỹ đã ủng hộ các nỗ lực của ASEAN nhằm duy trì khu vực Đông Nam Á là một khu vực phi vũ khí hạt nhân được khẳng định trong Hiệp ước về khu vực Đông Nam Á phi vũ khí hạt nhân (SEANWFZ) và Hiến chương ASEAN, nhằm tăng cường cơ chế không phổ biến vũ khí hạt nhân và giải trừ vũ khí hạt nhân, theo quy định tại Điều 6 của Hiệp ước không phổ biến vũ khí hạt nhân (NPT) và sử dụng năng lượng hạt nhân vì mục đích hòa bình như quy định tại Điều 4 của NPT. 

Mặc dù Mỹ luôn khẳng định sự cần thiết đối với chủ nghĩa đa phương của ASEAN, song trên thực tế, chính quyền Mỹ vẫn cho thấy xu hướng nghiêng nhiều về các quan hệ song phương hoặc đa phương quy mô nhỏ, như quan hệ đối tác có chọn lọc của Nhóm QUAD (Mỹ, Australia, Nhật Bản và Ấn Độ) hay Cơ chế hợp tác an ninh ba bên giữa Mỹ, Australia và Anh (AUKUS). Do vậy, để hỗ trợ ASEAN duy trì chủ nghĩa đa phương và giữ được vai trò trung tâm của mình, việc Mỹ ủng hộ ASEAN đẩy mạnh các cơ chế đa phương, nhất là cơ chế ASEAN+1, không phải 1+ASEAN trong chủ nghĩa đa phương ở khu vực, cũng cần được quan tâm đặc biệt.

Thứ hai, ưu tiên khôi phục dòng chảy thương mại, đầu tư. Là đối tác thương mại lớn thứ hai và là nhà đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) lớn nhất của ASEAN, Mỹ cần tích cực hỗ trợ AEC cũng như mở rộng hơn nữa thị trường của Mỹ cho các nước ASEAN. Đồng thời, đẩy mạnh mở rộng kết nối với thị trường ASEAN đầy tiềm năng; hỗ trợ ASEAN phát triển xanh và bền vững, chuyển đổi cơ cấu kinh tế, chuyển đổi số, phát triển năng lượng tái tạo, thân thiện với môi trường, đẩy nhanh phục hồi toàn diện và bền vững.

Hai bên đã cam kết tiếp tục thúc đẩy tăng trưởng kinh tế mạnh mẽ hơn, công bằng hơn, bao trùm hơn và phát triển bền vững thông qua triển khai Thỏa thuận khung Mỹ - ASEAN về thương mại và đầu tư, Chương trình làm việc về các sáng kiến hợp tác kinh tế mở rộng… Hiện Mỹ đang khuyến khích các thành viên ASEAN tham gia IPEF. Mỹ cũng đang tìm kiếm những sáng kiến hợp tác kinh tế khu vực đáp ứng được sự đa dạng của các nền kinh tế ASEAN, như cam kết kinh tế mở rộng Mỹ - ASEAN, kết nối ASEAN thông qua thương mại và đầu tư… Tuy nhiên, kết nối hạ tầng, công nghệ sáng tạo, quản lý cấp khu vực… cũng là những vấn đề quan trọng cần được hai bên lưu tâm.

Ba là, có cách tiếp cận bao trùm trong giải quyết các vấn đề toàn cầu. ASEAN mong muốn Mỹ tiếp tục hợp tác, hỗ trợ các nước ASEAN trong bảo đảm an ninh y tế, nâng cao năng lực y tế, chia sẻ kinh nghiệm, chuyển giao công nghệ sản xuất vaccine, ứng phó hiệu quả với các thách thức an ninh phi truyền thống, biến đổi khí hậu, bảo vệ môi trường, chuyển đổi số, chuyển đổi năng lượng, phát triển kinh tế xanh và bền vững...

Phó Tổng thống Mỹ Kamala Haris và Ủy viên Bộ Chính trị, Phó Thủ tướng Chính phủ Phạm Bình Minh tại Lễ khai trương Văn phòng Đông Nam Á của Trung tâm Dự phòng và Kiểm soát bệnh tật Mỹ  tại Hà Nội

Các diễn biến địa - chính trị toàn cầu ngày càng phức tạp, khó lường, nhất là cạnh tranh chiến lược giữa các nước lớn, các trung tâm quyền lực trên thế giới, đã làm nội bộ Mỹ khó dành sự quan tâm cao tới khu vực Đông Nam Á. Hội nghị thượng đỉnh đặc biệt Mỹ - ASEAN năm 2022 được coi là một nỗ lực của chính quyền Tổng thống Mỹ J. Biden cho thấy, bất chấp các thách thức toàn cầu, Mỹ vẫn tập trung và giữ cam kết với Đông Nam Á trong chiến lược toàn cầu của mình. 

Nhiều năm qua, Mỹ vẫn tham gia và đóng góp tích cực trong các cơ chế, khuôn khổ do ASEAN chủ trì, cam kết ủng hộ sự đoàn kết, thống nhất và vai trò trung tâm của ASEAN. Hai bên cũng đẩy mạnh hợp tác ứng phó với các thách thức an ninh phi truyền thống, như hợp tác an ninh biển, chống khủng bố, tội phạm xuyên quốc gia, an ninh mạng…

IPEF mà chính quyền Tổng thống Mỹ J. Biden đưa ra với mục tiêu sẵn sàng thay thế Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP, nay là CPTPP), nhằm tạo thuận lợi thương mại, tập trung vào các tiêu chuẩn cho nền kinh tế kỹ thuật số và công nghệ, khả năng phục hồi của chuỗi cung ứng, không phát thải carbon và năng lượng sạch, kết cấu hạ tầng... ở cấp độ toàn cầu. Tuy nhiên, các chi tiết đầy đủ về IPEF và những lợi ích mà IPEF đem lại cho các bên vẫn đang chờ được cụ thể hóa. IEPF không bao hàm mọi quốc gia ASEAN, do vậy, sẽ là nhân tố không mang tính hỗ trợ tích cực cho quan hệ đối tác chiến lược Mỹ - ASEAN. Đồng thời, việc Mỹ vắng mặt trong các cơ chế hợp tác đa phương quan trọng của khu vực, như CPTPP, RCEP, cũng là một rào cản để hai bên siết chặt hơn hợp tác về kinh tế, thương mại và các lĩnh vực khác.

Trên thực tế, Mỹ và ASEAN không tránh được việc chưa có sự đồng thuận liên quan đến một số vấn đề khu vực và quốc tế, nhưng chính thực tế đó càng đòi hỏi Mỹ và ASEAN cần có sự bổ sung, tăng cường lòng tin chiến lược. Tại Hội nghị thượng đỉnh đặc biệt Mỹ - ASEAN năm 2022, Tổng thống Mỹ J. Biden nhấn mạnh: “Mỹ ủng hộ mạnh mẽ Tầm nhìn về Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương của ASEAN và trật tự khu vực dựa trên luật lệ. Chúng ta sẽ tiếp tục hợp tác sâu sắc hơn, quan trọng hơn là chúng ta cùng nhau nỗ lực để đáp ứng những thách thức đang định hình thế kỷ XXI”.

Như vậy, quan hệ Mỹ - ASEAN đã chuyển sang giai đoạn mới, thực chất hơn, hiệu quả hơn, tăng cường tính đối tác chiến lược, vì lợi ích đôi bên, vì hòa bình, ổn định trên thế giới. Điều này đang tạo ra những chuyển biến có lợi cho cả Mỹ và ASEAN. Mỹ có thêm yếu tố thuận lợi và tác nhân quan trọng để triển khai chính sách Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương. ASEAN có thêm vị thế thuận lợi hơn trong cân bằng các mối quan hệ đối ngoại, hướng tới một Cộng đồng đoàn kết, ổn định và phát triển thịnh vượng, từ đó có thể nâng cao và thể hiện mạnh mẽ hơn vai trò trung tâm trong các vấn đề và các cấu trúc khu vực ở Đông Nam Á cũng như ở khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương rộng lớn hơn./.

------------------

(1)  ASEAN và Trung Quốc đã thiết lập quan hệ đối tác chiến lược toàn diện vào năm 2021