Tham nhũng trong xây dựng pháp luật là hành vi của người, nhóm người, tổ chức có chức vụ, nhiệm vụ, quyền hạn trong hoạt động xây dựng pháp luật đã lợi dụng chức vụ, nhiệm vụ, quyền hạn đó để vụ lợi cho cá nhân, nhóm, tổ chức của mình(1). Các hành vi tham nhũng diễn ra trong toàn bộ chu trình chính sách công, gồm các giai đoạn, như lựa chọn chính sách; xây dựng và ban hành chính sách; thực thi chính sách; đánh giá, hậu kiểm chính sách.
Tham nhũng trong xây dựng pháp luật mang đầy đủ bản chất của tham nhũng nói chung: (i) Là hành vi của thể nhân/pháp nhân/nhóm xã hội có chức vụ, quyền hạn; (ii) thể nhân/pháp nhân/nhóm xã hội này đã lợi dụng chức vụ quyền hạn đó với mục đích vụ lợi; (iii) khách thể mà hành vi tham nhũng xâm hại đồng thời là các giá trị liêm chính, sự phát triển bền vững và lành mạnh của khu vực công và tư, các quyền về tài sản, quyền bình đẳng về cơ hội cho mọi công dân và các chủ thể pháp luật. Ngoài ra, tham nhũng trong xây dựng pháp luật có những dấu hiệu đặc trưng khác biệt trong so sánh với các dạng tham nhũng khác, cụ thể:
Một là, về phạm vi: Tham nhũng trong xây dựng pháp luật là hành vi tham nhũng diễn ra trong toàn bộ quá trình của hoạt động xây dựng pháp luật, như: Khảo sát, đánh giá thực tiễn; phát hiện và nêu ý tưởng chính sách; đề xuất chính sách; duyệt/quyết định chương trình và nội dung chính sách; soạn thảo chính sách thành dự luật; quyết định, thông qua chính sách/pháp luật; tổng kết, sơ kết đánh giá chính sách, pháp luật và quá trình thực thi chính sách, pháp luật chuẩn bị cho đề nghị sửa đổi, bổ sung, ban hành mới chính sách, pháp luật.
Hai là, về chủ thể: Chủ thể của hành vi tham nhũng trong xây dựng pháp luật hết sức phong phú, có thể là cơ quan, tổ chức, cán bộ, công chức, viên chức nhà nước; tổ chức xã hội, pháp nhân, nhóm xã hội và cá nhân. Những chủ thể này có điểm chung là có nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm hoặc lợi ích liên quan trong quá trình xây dựng pháp luật và liên quan đến nội dung chính sách của văn bản quy phạm pháp luật là sản phẩm của hoạt động xây dựng pháp luật trong tương lai. Trong số này, chủ thể có ảnh hưởng nhất là các “nhóm lợi ích” thuộc khu vực công và tư, bao gồm bộ, ngành, địa phương, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, các hiệp hội, doanh nghiệp, các tổ chức phi chính phủ.
Ba là, về đối tượng và khách thể xâm hại: Đối tượng xâm hại của hành vi tham nhũng trong xây dựng pháp luật là nội dung chính sách trong văn bản pháp luật; khách thể xâm hại là tính đúng đắn của nội dung chính sách trong văn bản quy phạm pháp luật được hình thành trong tương lai. Theo đó, các chính sách đã được ban hành hướng tới phục vụ “lợi ích nhóm” nào đó là các chính sách đã bị xâm hại, thao túng bởi hành vi tham nhũng.
Bốn là, về đối tượng tác động: Đối tượng tác động của hành vi tham nhũng trong xây dựng pháp luật chính là các chủ thể có nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm, lợi ích trong hoạt động xây dựng pháp luật. Trong nhiều trường hợp, đối tượng bị tác động của hành vi tham nhũng có thể hoán đổi để đồng thời là chủ thể của hành vi tham nhũng - nghĩa là một thể nhân/pháp nhân/nhóm xã hội nào đó vì lợi ích của mình, có thể vừa thực hiện hành vi đưa hối lộ và nhận hối lộ liên quan đến cùng một quá trình xây dựng văn bản pháp luật cụ thể.
Năm là, về động cơ và mục tiêu. Mục tiêu “vụ lợi” của hành vi tham nhũng trong xây dựng pháp luật thường là mục tiêu sâu xa, có tính lâu dài, chưa hiện thực nhưng sẽ đạt được trên thực tế vì lợi ích không chính đáng của cá nhân, nhóm, tổ chức đã được “cài, cắm” vào nội dung văn bản pháp luật sẽ được ban hành. Tuy nhiên, bên cạnh đó, một số chủ thể, chẳng hạn chủ thể của hành vi nhận hối lộ có thể đã đạt được lợi ích bất hợp pháp của mình ngay trong quá trình đề xuất hoặc soạn thảo văn bản pháp luật.
Sáu là, về biểu hiện khách quan. Tham nhũng trong xây dựng pháp luật diễn ra vô cùng tinh vi, rất khó phát hiện bản chất của mối quan hệ “thân hữu” giữa biểu hiện bên ngoài và động cơ thực sự bên trong. Đặc biệt, trong nhiều trường hợp, nó được che đậy bằng các “lập luận khoa học”, chẳng hạn coi đó là các hành vi nhân danh lợi ích chung; thể chế hóa đường lối của Đảng và Nhà nước; đáp ứng nhu cầu xã hội; theo thông lệ quốc tế, thông lệ kinh doanh, thông lệ đầu tư; đã có tiền lệ, phổ biến; phù hợp với tập quán, văn hóa truyền thống; phù hợp với kinh tế thị trường và điều kiện Việt Nam…, nhưng thực chất là sự bao biện nhằm hướng đến lợi ích cục bộ của một “nhóm thân hữu”, một tổ chức, một ngành nghề trong và ngoài khu vực công.
Bảy là, về hậu quả, tác hại: Tham nhũng trong xây dựng pháp luật có hậu quả thường nặng nề, lâu dài, phạm vi rộng lớn, có thể trên phạm vi toàn quốc và trên mọi phương diện của đời sống xã hội và thường không thể lượng hóa. Về kinh tế, tham nhũng trong xây dựng pháp luật làm cho môi trường kinh doanh trở nên thiếu bình đẳng; cản trở sự phát triển lành mạnh của doanh nghiệp; khoa học - công nghệ, năng suất lao động và hiệu quả đầu tư xã hội chậm được cải thiện; các doanh nghiệp phải gồng mình với các gánh nặng chi phí đủ loại và nguy cơ phá sản hoặc bỏ lỡ cơ hội phát triển, nâng cao sức cạnh tranh. Về chính trị - xã hội, tham nhũng trong xây dựng pháp luật làm suy yếu sự lãnh đạo của Đảng và vai trò quản lý của Nhà nước; làm sai lệch bản chất chế độ, tha hóa cán bộ; đe dọa sự phát triển ổn định của hệ thống thể chế và sự lành mạnh nền kinh tế - tài chính quốc gia; làm gia tăng sự phân hóa và bất bình đẳng xã hội; tước đoạt cơ hội của các doanh nghiệp khởi nghiệp, doanh nghiệp “thân cô thế cô”, nhóm yếu thế trong xã hội; làm mất lòng tin của nhân dân vào các giá trị cốt lõi(2); ngăn cản các mục tiêu phát triển bền vững của các quốc gia. Đặc biệt, “lũng đoạn nhà nước” - cấp độ cao nhất của tham nhũng trong xây dựng chính sách, pháp luật sẽ gây ra tác hại vô cùng to lớn cho nhiều chủ thể khác nhau. So với các hình thức tham nhũng khác, tác hại của “lũng đoạn nhà nước” nghiêm trọng hơn nhiều, vì nó có phạm vi rộng, làm biến đổi, méo mó các quy tắc pháp lý và đạo đức, từ đó tác động tiêu cực lên toàn bộ xã hội(3).
Tham nhũng trong xây dựng chính sách sẽ phát sinh trong điều kiện chính trị - pháp lý và xã hội sau:
- Thiếu dân chủ trong hoạt động xây dựng chính sách, pháp luật; trong tiếp cận thông tin; trong việc tham gia xây dựng chính sách, pháp luật và giám sát quá trình này từ phía người dân; thiếu sự công khai, minh bạch và bảo đảm về trách nhiệm giải trình của các cơ quan đề xuất chính sách, soạn thảo và thông qua văn bản luật. Đây là cơ hội, điều kiện lý tưởng để các “nhóm thân hữu”, tiêu cực “đi đêm”, chi phối thực tế quá trình chính sách.
- Đạo đức liêm chính và năng lực của các chủ thể nhà nước trong lập chính sách công và chủ trì soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật còn hạn chế, bất cập. Theo đó, các cơ quan chủ trì hoặc cán bộ, công chức, đại biểu dân cử có trách nhiệm đề nghị, đề xuất, soạn thảo, tiếp thu - giải trình, góp ý - phản biện, quyết định văn bản quy phạm pháp luật... không đủ liêm chính khi lợi dụng quyền hạn của mình chủ động “vòi vĩnh” hối lộ để “ban ơn” chính sách cho các doanh nghiệp, hiệp hội, “nhóm lợi ích” công - tư hoặc cá nhân; hoặc thụ động nhận hối lộ để ghi nhận, thể hiện trong dự thảo văn bản pháp luật các nội dung chính sách cục bộ của một “nhóm lợi ích”. Mặt khác, cơ quan chủ trì hoặc cán bộ, công chức, đại biểu dân cử thiếu năng lực, khả năng phân tích, dự báo chính sách; thiếu kỹ năng thể chế hóa chính sách thành quy phạm và khả năng tiếp thu, giải trình đối với các chủ thể có liên quan, dẫn tới thụ động chấp nhận, ghi nhận, thể hiện trong văn bản dự thảo hoặc thông qua những văn bản đã bị các “nhóm lợi ích” chi phối về nội dung chính sách trong đó.
- Trình độ dân trí thấp là môi trường lý tưởng cho tham nhũng trong xây dựng pháp luật. Khi người dân không có đủ năng lực góp ý, phản biện đối với dự kiến chính sách hay dự thảo luật; không có khả năng phản hồi về tác động, tính thực tiễn, khả thi của dự luật thì các “nhóm lợi ích” có thể dễ dàng thao túng toàn bộ quá trình xây dựng pháp luật. Ngược lại, việc tham gia rộng rãi, hiệu quả của các tầng lớp nhân dân vào quá trình xây dựng luật sẽ góp phần nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của cơ quan đề xuất ý tưởng chính sách và soạn thảo chính sách, hạn chế tối đa hành vi tham nhũng.
- Quy trình xây dựng pháp luật thiếu khoa học, không chặt chẽ, tạo nguy cơ tham nhũng trong xây dựng pháp luật. Nếu quy trình xây dựng pháp luật không thu hút sự tham gia thực chất, hài hòa của các đối tượng chịu tác động; không bảo đảm sự công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình của các chủ thể có liên quan và khả năng kiểm soát hoạt động xây dựng pháp luật từ phía Nhà nước và nhân dân; không bảo đảm sử dụng hiệu quả các nguồn lực đầu tư cho hoạt động xây dựng pháp luật thì các “nhóm lợi ích”, các chủ thể có liên quan lợi dụng trục lợi trong quá trình xây dựng pháp luật.
- Bất cập về điều kiện tài chính, kỹ thuật cho công tác xây dựng pháp luật. Với nguồn lực tài chính đầu tư cho hoạt động xây dựng pháp luật không được bảo đảm, các hoạt động nghiên cứu, tổng kết, khảo sát thực tiễn; trưng cầu, tiếp thu, phản hồi, giải trình ý kiến góp ý đối với dự luật sẽ không thể bảo đảm chất lượng các dự án luật. Cơ quan chủ trì soạn thảo và các nhà hoạch định chính sách, chuyên gia pháp lý rất dễ chịu sự tác động tiêu cực của các “nhóm lợi ích” và các chủ thể có liên quan.
- Thiếu cơ chế hữu hiệu nhằm kiểm soát quyền lực trong hoạt động xây dựng pháp luật. Thực tiễn cho thấy, tình trạng tham nhũng chính sách xảy ra chủ yếu ở những ngành, lĩnh vực, địa phương mà cơ chế kiểm soát quyền lực còn lỏng lẻo, bao gồm “tiền kiểm - hậu kiểm” văn bản/dự thảo văn bản pháp luật và kiểm soát nội bộ hay kiểm soát từ bên ngoài. Việc tổ chức giám sát, phản biện chính sách của các lực lượng chức năng còn hình thức; thanh tra, kiểm tra, xử lý các sai phạm trong hoạt động xây dựng pháp luật bị “buông lỏng” đã tạo môi trường và điều kiện thuận lợi cho sự phát sinh và gia tăng của hành vi tham nhũng trong xây dựng pháp luật.
Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét