Nhận diện tham nhũng trong xây dựng pháp luật

 

Tham nhũng có thể xảy ra trong các giai đoạn của hoạt động xây dựng pháp luật, cụ thể:

- Giai đoạn lựa chọn vấn đề chính sách: Trong thực tiễn có rất nhiều vấn đề đang đặt ra cần được giải quyết bằng chính sách. Tham nhũng trong xây dựng pháp luật bắt đầu bằng hành vi vận động của các chủ thể nhà nước và xã hội để vấn đề, lợi ích của chủ thể được ưu tiên “luật hóa”, được giải quyết ở tầm chính sách và chính sách đó phải được lựa chọn đưa vào chương trình xây dựng pháp luật.

- Giai đoạn soạn thảo chính sách thành pháp luật. Trong giai đoạn này, nội dung chính sách đã được duyệt hay định hình từ trước đó, “nhóm lợi ích” vẫn có thể trực tiếp hoặc gián tiếp đưa những nội dung hay phương án hoặc “cài” câu, chữ “có lợi” vào văn bản dự thảo; cũng có thể đưa ra các thủ tục - điều kiện, các “giấy phép con” vào dự thảo văn bản để sau này có thể trục lợi. Trong giai đoạn này, các “nhóm lợi ích” thường “núp bóng” với lý do bảo đảm “an ninh quốc gia”, “lợi ích nhân dân”, “sự ổn định” hay “sự đổi mới” hoạt động của ngành - lĩnh vực, “tuân thủ điều ước quốc tế”… để che đậy mục đích tham nhũng.

- Giai đoạn thông qua dự thảo văn bản quy phạm pháp luật: Đây là giai đoạn mang tính chất quyết định, nên các hành vi tham nhũng diễn ra trong giai đoạn này hướng vào việc “mua phiếu”, “mua quyết định” của những chủ thể có thẩm quyền quyết định về chính sách hay biểu quyết thông qua dự thảo văn bản pháp luật. Như vậy, tham nhũng có thể xảy ra khi những đại biểu dân cử hay những người đứng đầu cơ quan hành chính, tư pháp không giữ được phẩm chất đạo đức liêm chính và đã “trục lợi” khi quyết định hoặc tác động để thông qua dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có lợi cho “nhóm lợi ích”.

Những nguy cơ tiềm ẩn tham nhũng trong xây dựng pháp luật ở Việt Nam

Thời gian qua, thể chế về xây dựng pháp luật ở Việt Nam không ngừng được hoàn thiện. Tuy nhiên, một số hạn chế về xây dựng pháp luật hiện hành là nguyên nhân, điều kiện phát sinh tham nhũng:

Một là, quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật làm gia tăng khả năng xung đột lợi ích trên thực tế. Với quy định trưởng ban soạn thảo “là người đứng đầu cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo”⁽⁴⁾, trong hầu hết các trường hợp, đó là bộ trưởng các bộ, cơ quan ngang bộ phụ trách lĩnh vực mà văn bản quy phạm pháp luật đó điều chỉnh. Quy định này luôn tiềm ẩn rủi ro là việc xây dựng luật từ chức năng của Quốc hội thực tế đã “tự động” chuyển sang cho cơ quan hành pháp. Tình trạng “vừa đá bóng, vừa thổi còi” có thể đã làm gia tăng khả năng xung đột lợi ích, là nguyên nhân  dẫn đến tình trạng một số văn bản quy phạm pháp luật chỉ có “tác dụng - ý nghĩa” tăng thêm quyền lực của “nhóm lợi ích” là bộ, ngành nào đó. Đồng thời đẩy cái khó cho người dân, doanh nghiệp, không tính đến hoặc đề cập rất chung chung, mờ nhạt về quyền của các nhóm chủ thể khác, nhất là các chủ thể xã hội.

Hai là, thiếu cơ chế phản biện từ bên ngoài trong xây dựng thông tư. Quy trình xây dựng thông tư, thông tư liên tịch hiện còn có tình trạng “đóng kín”, thiếu cơ chế thẩm định, phản biện từ bên ngoài hiệu quả, nhất là thiếu tiền kiểm nhằm bảo đảm tính khách quan, minh bạch, trách nhiệm giải trình và phòng, chống “lợi ích nhóm” trong hoạt động xây dựng thông tư của bộ, ngành. Do đó, thông tư được ban hành luôn tiềm ẩn rủi ro là sẽ chỉ tập trung phản ánh ý chí chủ quan của bộ, ngành hoặc mong muốn của “nhóm lợi ích” mà không quan tâm đúng mức đến nhu cầu của các chủ thể khác, nhất là các đối tượng xã hội chịu sự tác động của thông tư.

Ba là, góp ý, phản biện xã hội đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật còn hình thức. Các quy định hiện hành chưa bảo đảm sự minh bạch và trách nhiệm giải trình của các chủ thể có trách nhiệm trong việc đề nghị, đề xuất, ban hành chính sách, pháp luật trên thực tế. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam chưa quy định cụ thể về trách nhiệm phòng, chống tham nhũng của các chủ thể công và tư thông qua góp ý, phản biện chính sách, pháp luật⁽⁵⁾. Do đó, nội dung các góp ý, phản biện thường không đề cập đến khả năng phát sinh tham nhũng và công tác phòng, chống tham nhũng của văn bản quy phạm pháp luật trong tương lai, cũng như không nhận được ý kiến góp ý, phát hiện, phản biện về hiện tượng “lợi ích nhóm” và “vận động hành lang” trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Bốn là, quy định hiện hành chưa có yêu cầu đánh giá tác động của chính sách đến tình trạng tham nhũng và công tác phòng, chống tham nhũng. Các quy định hiện hành về đánh giá tác động chính sách chưa đề cập đến khả năng tham nhũng và phòng, chống tham nhũng của chính sách trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Thực tiễn cho thấy, không có bất kỳ chủ thể có thẩm quyền nào đề cập đến đánh giá tác động về tham nhũng và công tác phòng, chống tham nhũng trong các đề nghị, đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh. Mặt khác, việc đánh giá tác động chính sách chỉ thực hiện đối với dự thảo luật trước khi cơ quan chủ trì soạn thảo trình Chính phủ; nhưng ở các giai đoạn tiếp theo, khi Chính phủ trình dự thảo luật sang Quốc hội thì nhiều nội dung chính sách đã được điều chỉnh mà không được đánh giá tác động. Quy định pháp lý về đánh giá tác động chính sách hiện chưa chặt chẽ, tạo ra điều kiện để các nhóm chủ thể khu vực công và tư cài cắm lợi ích cục bộ, đơn lẻ trong các giai đoạn xây dựng pháp luật.

Năm là, thiếu các quy định pháp lý cụ thể về kiểm soát tham nhũng trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; về nguy cơ phát sinh tham nhũng và khả năng phòng, chống tham nhũng trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Thể chế về xây dựng pháp luật thiếu quy định về kiểm soát tham nhũng trong quá trình đề nghị và xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, cũng như thiếu quy định về nguy cơ phát sinh tham nhũng và khả năng phòng, chống tham nhũng trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Thực tiễn cho thấy, trong nhiều trường hợp, quá trình xây dựng pháp luật tuy không có biểu hiện can thiệp của “lợi ích nhóm” nhưng khi văn bản quy phạm pháp luật được ban hành và có hiệu lực đã bộc lộ nhiều sơ hở, tạo điều kiện phát sinh tham nhũng. Nguyên nhân chính là do thiếu quy định pháp lý về tiền kiểm và hậu kiểm của các cơ quan chức năng của Chính phủ, Quốc hội hay cơ quan tư pháp về tham nhũng và phòng, chống tham nhũng trong quá trình xây dựng pháp luật, trong nội dung chính sách của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Sáu là, thiếu quy định về hậu kiểm văn bản quy phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng. Các hoạt động hậu kiểm văn bản quy phạm pháp luật, bao gồm giám sát, kiểm tra của cơ quan quyền lực nhà nước và cơ quan hành chính nhà nước đều hướng tới mục tiêu phát hiện và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật⁽⁶⁾. Tuy nhiên, đặc điểm chung của các quy định này là không giả định tình huống “văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu làm phát sinh tham nhũng, tiêu cực” hoặc “văn bản quy phạm pháp luật không bảo đảm yếu tố phòng ngừa tham nhũng, tiêu cực”. Theo đó, trách nhiệm và trọng tâm ưu tiên phát hiện và xử lý sai phạm qua công tác giám sát và kiểm tra văn bản chỉ tập trung vào việc xem xét, đánh giá văn bản đó có trái với Hiến pháp, luật và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên hay không. Việc xem xét, đánh giá “văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu làm phát sinh tham nhũng, tiêu cực” hoặc “văn bản quy phạm pháp luật không bảo đảm yếu tố phòng ngừa tham nhũng, tiêu cực” là yêu cầu chưa có tiền lệ, chưa được coi trọng, nên chưa được xác định là những tiêu chí chính trị - pháp lý phổ quát, bắt buộc.

Bảy là, thiếu chế tài xử lý vi phạm trong hoạt động xây dựng pháp luật. Trong các quy định pháp luật hiện hành không đề cập đến phòng ngừa, xử lý các hành vi “lợi ích nhóm”, tham nhũng chính sách trong quá trình xây dựng pháp luật. Các quy định về trách nhiệm của các chủ thể có liên quan tới hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới chỉ dừng lại ở nguyên tắc chung mà không thể áp dụng trực tiếp, cũng không quy định rõ các trách nhiệm chính trị, hành chính - công vụ, đạo đức hay hình sự, do đó, thiếu tính khả thi trong xử lý các hành vi vi phạm trên thực tiễn⁽⁷⁾.

Tám là, thiếu quy định pháp lý về vận động chính sách công. Pháp luật Việt Nam chưa quy định chính thức về vận động chính sách công. Hiến pháp năm 2013 của nước ta có nhiều quy định xác lập căn cứ cho việc nhân dân tham gia đóng góp ý kiến xây dựng chính sách, pháp luật. Đây là cơ sở quan trọng cho việc vận động chính sách trong xây dựng pháp luật của các chủ thể. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, theo đó, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội chủ trì soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật và cơ quan, tổ chức liên quan có trách nhiệm tạo điều kiện để các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia đóng góp ý kiến về đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật⁽⁸⁾. Tuy nhiên, góp ý, phản biện xã hội đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật hiện nay vẫn còn hình thức. Việc chậm ban hành quy định về vận động chính sách công sẽ tạo cơ hội để các “nhóm lợi ích” “móc ngoặc” với nhau trong hoạt động xây dựng pháp luật.