TCCS - Phân cấp, phân quyền vừa là xu hướng tất yếu, đồng thời, cũng là vấn đề trọng tâm trong quản trị quốc gia. Nhận thức rõ điều đó, Đảng ta sớm thừa nhận và tăng cường nghiên cứu, xác định chức năng, trách nhiệm của Trung ương và quyền tự chủ của địa phương trong quản lý nhà nước. Thời gian tới, cần thực hiện đồng bộ các giải pháp để nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách phân cấp, phân quyền đối với chính quyền địa phương, nhất là cấp tỉnh.
Thực tiễn áp dụng các chính sách phân cấp, phân quyền cấp tỉnh vào một số lĩnh vực hiện nay
Hệ thống chính trị Việt Nam bao gồm hai cấp (Trung ương và địa phương), trong đó, chính quyền địa phương được phân chia thành ba cấp: cấp tỉnh (tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương), cấp huyện (thành phố trực thuộc tỉnh, quận, thị xã, huyện) và cấp xã (xã, phường, thị trấn). Chính quyền địa phương có vai trò tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên(1); có nhiệm vụ, quyền hạn được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương, cũng như giữa mỗi cấp chính quyền địa phương.
Từ Hiến pháp năm 2013, những quy định mới, căn bản về tổ chức, xây dựng chính quyền địa phương được triển khai trong thực tiễn; tiếp đó, năm 2015, Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương được ban hành,... thể hiện những điểm mới quan trọng trong hoạt động phân cấp, phân quyền hành chính nước ta. Từ năm 2016, Chính phủ đề ra mục tiêu phân cấp, phân quyền chính quyền địa phương, chủ yếu tập trung vào 5 lĩnh vực: Quản lý ngân sách nhà nước; quản lý doanh nghiệp nhà nước; quản lý đầu tư (đối với đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước và vốn trái phiếu chính phủ); quản lý công vụ, cán bộ, công chức, viên chức; quản lý đất đai(2). Đến nay, chính sách phân cấp, phân quyền đối với chính quyền địa phương (cấp tỉnh) được triển khai ở một số lĩnh vực cụ thể sau:
Thứ nhất, trên lĩnh vực tài chính, ngân sách.
Công tác phân cấp tài chính, ngân sách bắt đầu được tiến hành năm 1989(3) và được đẩy mạnh hơn khi Quốc hội ban hành Luật Ngân sách nhà nước đầu tiên (năm 1996). Tiếp đó, Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 (có hiệu lực từ năm 2004) dựa trên sự kế thừa những kết quả đã đạt được (cả về mặt pháp lý lẫn thực tiễn) các bộ luật đã có để xây dựng quy định cụ thể hơn về việc phân chia ngân sách từ thuế giữa Trung ương và chính quyền cấp tỉnh.
Mới nhất, Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 (có hiệu lực từ năm 2017) xác định nguyên tắc phân cấp quản lý nguồn thu, chi; đồng thời, bổ sung quy định trong thời kỳ “ổn định ngân sách” không thay đổi tỷ lệ phân chia các khoản thu giữa các cấp ngân sách. Hằng năm, cơ quan có thẩm quyền quyết định lượng ngân sách bổ sung thêm nhằm cân đối ngân sách từ cấp trên xuống cấp dưới; đồng thời, quy định tăng các khoản thu của Trung ương và địa phương, đặc biệt là bổ sung nhiều khoản thu vào nguồn thu Trung ương được hưởng 100%, như thuế môi trường, tài nguyên, xử phạt vi phạm hành chính, bán tài sản công,…; nguồn thu ngân sách địa phương bổ sung các khoản từ cho thuê đất, mặt nước, bán tài sản công,… Mặt khác, các khoản chi bảo vệ môi trường và chuyển nguồn của ngân sách sang năm sau được bổ sung vào chi thường xuyên; đặc biệt, ban hành quy định cụ thể mức nợ tối đa mà chính quyền cấp tỉnh có thể huy động(4).
Như vậy, chính quyền cấp tỉnh được trao nhiều quyền tự chủ hơn về thẩm quyền quyết định nguồn thu, nhiệm vụ chi; được mở rộng quyền vay nợ cho ngân sách cũng như ban hành một số chế độ chi. Đặc biệt, hiện nay, chính quyền cấp tỉnh được thực hiện quy định mức thu của một số loại phí, lệ phí gắn với quản lý hành chính nhà nước, cung cấp dịch vụ công; có thẩm quyền quyết định dự toán, điều hành dự toán và quyết toán ngân sách nhà nước được phân cấp, phân quyền nhiều nội dung khác tại địa phương.
Thêm vào đó, một số thành phố trực thuộc Trung ương, như Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh và Đà Nẵng vừa thực hiện các quy định chung, vừa có một số cơ chế đặc thù riêng; được linh hoạt sử dụng trái phiếu chính quyền địa phương và các hình thức vay nợ từ các tổ chức trong nước và quốc tế trong phạm vi tổng mức dư nợ vay không quá 90% số thu ngân sách mà thành phố được hưởng, mặt khác, chính quyền thành phố cũng được phép đa dạng hóa các nguồn tài trợ theo phương thức đối tác công - tư (PPP). Cụ thể, Hội đồng nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh có thẩm quyền, đề xuất Chính phủ xem xét, trình Quốc hội quyết định thí điểm mức thuế hoặc thuế suất không quá 25% đối với các loại hàng hóa chịu thuế tiêu thụ đặc biệt và thuế bảo vệ môi trường; được hưởng 100% mức thu tăng thêm từ việc điều chỉnh mức thu; 50% khoản thu tiền sử dụng đất khi bán tài sản công gắn liền trên đất theo quy định của Luật Quản lý, sử dụng tài sản công(5). Trong khi đó, ngân sách thành phố Đà Nẵng được hưởng 100% số thu tăng thêm từ các khoản thu từ hoạt động điều chỉnh chính sách thu trong đầu tư kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội (thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách thành phố)(6). Chính quyền thành phố Hà Nội được thụ hưởng toàn bộ nguồn thu từ việc sắp xếp, cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, thoái vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp do Ủy ban nhân dân (UBND) thành phố làm đại diện chủ sở hữu; được quyền sử dụng ngân sách cấp thành phố hỗ trợ các địa phương khác trong nước; cho phép các quận sử dụng ngân sách cấp quận để hỗ trợ các huyện khó khăn trong phòng, chống, khắc phục hậu quả thiên tai, dịch bệnh, thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia (giảm nghèo bền vững, xây dựng nông thôn mới,…)(7).
Thứ hai, phân cấp, phân quyền trên lĩnh vực hành chính.
Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, các đơn vị hành chính nước ta bao gồm tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (cấp tỉnh); quận, huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (cấp huyện); xã, phường, thị trấn (cấp xã); đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập(8). Hiện nay, nước ta có 63 tỉnh, thành phố và được phân thành ba nhóm chính: Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh (có cơ chế đặc thù); 3 thành phố trực thuộc Trung ương còn lại là Hải Phòng, Đà Nẵng và Cần Thơ; 58 tỉnh còn lại (thực hiện tổ chức chính sách phân cấp chung từ chính quyền trung ương).
Trong giai đoạn 2001 - 2010, cùng với đẩy mạnh cải cách hành chính trong tổ chức bộ máy, Quốc hội tiến hành thí điểm không tổ chức HĐND cấp quận, huyện, phường theo tinh thần Nghị quyết số 17/NQ-TW, ngày 1-8-2007, của Ban Chấp hành Trung ương, “Về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao năng lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước”. Bên cạnh đó, việc thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND quận, huyện, phường(9) được tiến hành ở 67 huyện, 32 quận và 483 phường của 10 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, bao gồm Lào Cai, Vĩnh Phúc, Hải Phòng, Nam Định, Quảng Trị, Đà Nẵng, Phú Yên, Thành phố Hồ Chí Minh, Bà Rịa - Vũng Tàu, Kiên Giang. Chương trình thí điểm này kết thúc sau 7 năm (2009 - 2016). Hiện nay, thành phố Hà Nội và Đà Nẵng đang tiến hành tổ chức thí điểm mô hình chính quyền đô thị(10); trong đó, công tác phân cấp hành chính gồm hai nội dung quan trọng là cung cấp dịch vụ công và xây dựng các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Từ sau đổi mới, nhu cầu tự chủ của các địa phương, đặc biệt là các thành phố trực thuộc Trung ương trong hoạch định chính sách phát triển và phân bổ nguồn tài chính, thu, chi ngân sách ngày càng cao trước yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội trong tình hình mới.
Mặt khác, các địa phương đã áp dụng chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh ở Việt Nam (PAPI)(11) trong đánh giá chất lượng hoạt động của chính quyền (được tiến hành lần đầu năm 2010 (gồm 30 thành phố), sau đó được mở rộng ra tất cả 63 thành phố trong năm 2011). Theo đó, hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh giai đoạn 2011 - 2018 có sự cải thiện rõ rệt, cụ thể, trong 6 chỉ số cốt lõi được sử dụng để đo lường chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh giai đoạn 2011 - 2018 (trước khi bùng phát đại dịch COVID-19), các chỉ số về sự tham gia của người dân ở cấp cơ sở, thủ tục hành chính công và cung ứng dịch vụ công đạt kết quả tích cực. Tuy nhiên, các chỉ số về tính công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình và kiểm soát tham nhũng vẫn cần tiếp tục được cải thiện(12).
Một số khó khăn, thách thức
Một là, việc đẩy mạnh phân cấp, phân quyền kéo theo những vấn đề khó khăn, vướng mắc khác, như thực hiện điều chỉnh thể chế để tăng cường hiệu quả phân cấp, nhưng phải bảo đảm tính đồng bộ trong chính sách quốc gia. Mặt khác, các chính sách phân cấp, phần quyền phải đối mặt với các thách thức mới nảy sinh, như sự thiếu nhất quán và đồng bộ của chính sách phân cấp, mâu thuẫn giữa yêu cầu tăng quyền tự chủ với trách nhiệm giải trình, thiếu hụt các nguồn lực và điều kiện, tính cục bộ của địa phương, sự cạnh tranh chưa thật sự lành mạnh giữa một số tỉnh, thành phố,...
Hai là, hiện nay, nhiều địa phương đang cố gắng để tối đa hoá tốc độ tăng trưởng GDP, dẫn đến tình trạng tăng cường đầu tư, chưa tính hết đến hiệu quả ở nhiều hạng mục, khiến hoạt động đầu tư bị dàn trải, thiếu đồng bộ, trùng lắp và kém hiệu quả. Nhiều hạng mục đầu tư dù không cấp thiết nhưng các địa phương vẫn thực hiện (việc cùng xin mở sân bay, cảng biển là những ví dụ điển hình(13)). Do đó, địa giới hành chính giữa các địa phương dễ trở thành ranh giới về kinh tế, phá vỡ chiến lược liên kết vùng, khuyến khích lợi ích cục bộ địa phương, ảnh hưởng tiêu cực đến mục tiêu phát triển tổng thể vì lợi ích dài hạn của vùng, quốc gia.
Ba là, sự phân định trách nhiệm, quyền hạn của Trung ương và địa phương cũng như giữa các cấp chính quyền địa phương trong một số lĩnh vực chưa hợp lý, thiếu rõ ràng, làm nảy sinh nhiều bất cập. Chẳng hạn, sự tự chủ của các cơ quan trực tiếp sử dụng công chức vẫn chưa được bảo đảm, UBND cấp tỉnh không có quyền tuyển dụng công chức bởi không được phân bổ thêm chỉ tiêu biên chế; không có quyền xác định tiêu chuẩn tuyển dụng và lựa chọn hình thức thi tuyển,...; mặt khác, quyền phân bổ nguồn thu, nhiệm vụ chi tập trung ở cấp tỉnh nhưng chưa quy định cụ thể cho cấp huyện và cấp xã, nên có tình trạng nguồn lực tập trung ở cấp tỉnh, không tạo được sự chủ động về ngân sách của chính quyền cấp dưới(14). Bên cạnh đó, số lượng các đơn vị hành chính nước ta khá lớn, trong khi quy mô trung bình của một đơn vị phân cấp nhỏ(15), gây cản trở tiến trình và hiệu quả phân cấp, phân quyền. Thêm vào đó, các khoản chi của các tỉnh vẫn phụ thuộc vào khoản trợ cấp từ Trung ương, khả năng tự chủ ngân sách còn hạn chế, đặc biệt là các tỉnh còn khó khăn; đồng thời, trách nhiệm giải trình của một số địa phương còn thấp; tình trạng “xé rào”, “vượt rào” vẫn xảy ra.
Những nhiệm vụ, giải pháp trong thời gian tới
Thứ nhất, về mặt lý luận, cần tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện thể chế phân định thẩm quyền giữa Trung ương và địa phương theo hướng đa dạng hóa mô hình tổ chức theo lãnh thổ và bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương. Thể chế về chính quyền địa phương phải được đổi mới theo hướng trao quyền tự chủ nhiều hơn cho chính quyền địa phương trên tinh thần “việc gì, ở cấp nào có điều kiện và khả năng thực hiện tốt nhất thì phân giao đầy đủ quyền hạn và những điều kiện cần thiết cho cấp đó giải quyết”(16). Về kỹ thuật, phân cấp, phân quyền phải vừa bảo đảm quyền quyết định của trung ương về các chính sách, chiến lược lớn và khả năng kiểm soát vĩ mô ở các ngành, các lĩnh vực then chốt; đồng thời, phát huy tính năng động, sáng tạo của địa phương trong khuôn khổ pháp luật. Về nội dung, cần tiếp tục đẩy mạnh phân cấp, phân quyền trên nhiều lĩnh vực (trước hết là tài chính). Theo đó, chính quyền trung ương chỉ nên nắm quyền kiểm soát những vấn đề lớn, như hoạch định định hướng cơ bản trong sử dụng ngân sách quốc gia; quyết định tổng thu, tổng chi, mức bội chi ngân sách và tỷ lệ phân chia ngân sách đối với một số loại thuế suất; quy định mức trần của một số loại thuế, phí, cấp phát ngân sách liên quan đến các dự án về an sinh xã hội, công trình công cộng mà địa phương không đủ nguồn lực thực hiện,... Mặt khác, cần bảo đảm chính quyền địa phương là một cấp ngân sách độc lập, được quyết định một số nguồn thu, mức thu ngoài các quy định chung của trung ương.
Thứ hai, tiếp tục đẩy mạnh mô hình tổ chức bộ máy chính quyền địa phương theo hai hướng: Một là, nghiên cứu, xây dựng mô hình chính quyền cấp vùng để bảo đảm nhu cầu liên kết, phối hợp và kiểm soát cấp độ vùng, góp phần điều phối nguồn lực một cách có hiệu quả, khắc phục tình trạng phá vỡ quy hoạch tổng thể, địa phương chủ nghĩa, cục bộ địa phương. Hai là, chính quyền địa phương được tổ chức một hoặc hai cấp chính quyền hoàn chỉnh tùy theo tính chất đơn vị hành chính - lãnh thổ. Mặt khác, cần xác định địa vị pháp lý, tính chất của HĐND với tư cách là cơ quan đại diện của người dân địa phương nhằm phát huy quyền làm chủ của nhân dân và giám sát đối với hoạt động của cơ quan hành chính cùng cấp.
Thứ ba, chú trọng việc xây dựng hệ thống các chính sách phân cấp thống nhất, khoa học, tạo thuận lợi cho chính quyền Trung ương ở góc độ quản lý, đồng thời, bảo đảm hiệu quả với tất cả các địa phương dù sự khác biệt về quy mô, nguồn lực...; nâng cao khả năng điều chỉnh mức độ tự quyết phù hợp với năng lực của chính quyền tỉnh. Bên cạnh đó, cần xây dựng những tiêu chí cụ thể để xác định địa phương nào có thể hoặc nên được thụ hưởng cơ chế đặc thù; tránh tình trạng nhiều địa phương cùng xin hưởng cơ chế đặc thù, tránh tình trạng cơ chế đặc thù trở thành phổ biến, gây mất công bằng trong thực thi cơ chế ưu tiên chính sách phát triển.
Thứ tư, đẩy mạnh phân cấp, phân quyền đối với chính quyền cấp tỉnh gắn với bảo đảm các điều kiện về tài chính, ngân sách và nguồn lực để phân cấp có hiệu quả. Bên cạnh đó, chú trọng cải thiện môi trường thể chế theo hướng tăng cường minh bạch thông tin, khuyến khích sự tham gia của người dân, doanh nghiệp và các tổ chức xã hội, có cơ chế giám sát hiệu quả đối với hoạt động của chính quyền. Đồng thời, triển khai chính sách phân cấp một cách đồng bộ; tăng cường sự phối hợp chặt chẽ giữa các bộ, ngành và các địa phương. Chú trọng thực hiện tốt trách nhiệm giải trình hai chiều: giải trình với chính quyền trung ương (hướng lên trên) và giải trình đối với nhân dân địa phương, những người chịu ảnh hưởng trực tiếp từ quá trình xây dựng và tổ chức thực hiện các chính sách; chính quyền địa phương cần tuân thủ các chính sách do Trung ương ban hành, bảo đảm năng lực tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong phạm vi được phân cấp.
Thứ năm, nghiên cứu, giảm thiểu số lượng các đơn vị hành chính cấp tỉnh gắn với tinh giản biên chế, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của hệ thống chính trị. Hiện số lượng đơn vị hành chính nước ta khá lớn nhưng quy mô diện tích, dân cư ở các tỉnh thường khá nhỏ, khiến việc phát huy các lợi thế về quy mô kinh tế bị hạn chế, làm tăng chi phí và giảm hiệu quả của chính sách phân cấp. Do đó, cần tập trung khắc phục sự chia tách về số lượng đầu mối đơn vị hành chính, sự phân mảnh về thể chế, chuẩn bị các điều kiện, nguồn lực cần thiết để thực hiện chính sách phân cấp có hiệu quả; xây dựng, hoàn thiện cơ sở lý luận toàn diện, thống nhất về chính sách phân cấp, phân quyền./.
----------------------
Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét