Vấn đề tích tụ, tập trung ruộng đất qua các chính sách đất đai từ năm 1993 đến nay
(LLCT) - Để phát triển nông nghiệp theo hướng sản xuất hàng hóa, an toàn và thân thiện với môi trường, những rào cản của tình trạng manh mún đất cần được tháo gỡ. Bài viết xem xét và phân tích những chuyển động chính sách ruộng đất của Việt Nam thời gian qua, làm rõ sự ảnh hưởng của chính sách đất đai đến quá trình tích tụ, tập trung ruộng đất nông nghiệp, từ đó nêu những vấn đề đang đặt ra cần có những giải pháp khả thi trong hoạch định và thực thi chính sách, góp phần thúc đẩy hỗ trợ sản xuất nông nghiệp hiện đại, hiệu quả.
1. Chính sách đất đai trong giai đoạn 1993-2013
Luật Đất đai năm 1993 ra đời đánh dấu sự thay đổi quan trọng trong chính sách đất đai của Việt Nam. Khắc phục hạn chế ở luật năm 1987, Luật Đất đai năm 1993 thừa nhận 5 quyền đất đai của người dân, bao gồm chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất. Nghị định 64/CP ngày 27-9-1993 cụ thể hóa các quy định giao đất nông nghiệp ổn định lâu dài cho hộ gia đình. Thời gian giao đất cho nông hộ nới rộng lên 20 năm. Cũng vào thời gian này, Nhà nước bắt đầu thừa nhận nhu cầu chuyển nhượng đất nông nghiệp của các nông hộ khi không còn nhu cầu sử dụng.
Năm 1995, cả nước có 7,35 triệu héc ta đất nông nghiệp, trong đó đất trồng cây hằng năm là 5,5 triệu héc ta. Cũng trong năm này, 7,3/10 triệu hộ nông dân đã được giao đất sử dụng lâu dài với tổng diện tích là 4,19 triệu héc ta(1). Ở các tỉnh, thành phố miền Bắc (trừ một số tỉnh miền núi) và duyên hải miền Trung, việc giao đất cho nông dân phần lớn kế thừa cách giao khoán đất trong thời kỳ thực hiện Nghị quyết 10 NQ/TW của Bộ Chính trị năm 1988. Ở một số tỉnh miền núi phía Bắc, Tây Nguyên và Nam Bộ, việc giao đất chủ yếu căn cứ vào hiện trạng ruộng đất để công nhận và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các hộ gia đình. Vào thời điểm này, chỉ có khoảng 30% diện tích đất nông nghiệp trên cả nước được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho nông dân. Hơn nửa số xã trong cả nước thực hiện cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho 35% số hộ trong xã(2).
Đến năm 1998, việc giao đất nông nghiệp đã căn bản hoàn thành trên phạm vi cả nước, có 60% số hộ nông dân với gần 65% diện tích đất nông nghiệp được cấp giấy chứng nhận. Những phần đất còn lại chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất do còn nhiều vấn đề phức tạp trong thực tế chưa được giải quyết.
Đến năm 2000, gần 11 triệu giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được cấp cho các hộ gia đình nông dân(3). Đến năm 2012, việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp đạt 85% diện tích đất nông nghiệp có giấy(4). Điều này thể hiện nỗ lực của các cơ quan thẩm quyền trong triển khai cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các hộ dân. Vấn đề khắc phục tình trạng phân tán, manh mún ruộng đất được quan tâm, thể hiện cụ thể trong Chỉ thị số 10/1998/CT-TTg của Thủ tướng Chính phủVề đẩy mạnh và hoàn thành việc giao đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp. Điểm 1, khoản B của Chỉ thị ghi rõ:“Khuyến khích các hộ nông dân chuyển đổi ruộng đất cho nhau để khắc phục tình trạng phân tán, manh mún hiện nay ngay trong quá trình thực hiện phương án giao đất theo Nghị định 64/CP ... Ủy ban nhân dân các cấp phải tổ chức chỉ đạo, tuyên truyền vận động, hướng dẫn cụ thể để giúp các hộ nông dân tự chuyển đổi đất cho nhau”(5).Thời kỳ này, nông nghiệp nước ta có bước phát triển vượt bậc so với nhiều thập niên trước về sản lượng và năng suất. Tuy vậy, đây cũng là giai đoạn nền nông nghiệp gặp nhiều thách thức trong lựa chọn giải pháp phát triển. Một mặt, Việt Nam muốn cải thiện nền nông nghiệp theo hướng sản xuất hàng hóa, mặt khác tiến hành công nghiệp hóa với quyết tâm chuyển dịch lao động từ nông nghiệp sang công nghiệp, dịch vụ và hiện đại hóa nông nghiệp, nông thôn. Do đó, vấn đề giảm thiểu tình trạng phân tán đất đai phải được giải quyết nếu muốn thực hiện cơ giới hóa, hiện đại hóa nền nông nghiệp.
Như vậy, sau Nghị quyết 10 của Bộ Chính trị (năm 1988), quá trình phân bổ đất đai đã chú ý tới 3 yếu tố là công bằng giữa các hộ, số người trong hộ và chất lượng đất. Sự phân bổ như thế đã dẫn đến phân tán cấu trúc sử dụng đất(6). Việc thực thi Luật Đất đai năm 1993 chính thức xác lập hiện trạng phân chia ruộng đất manh mún được xuất hiện trở lại khi các hợp tác xã giao đất cho nông dân sản xuất theo Chỉ thị 100 và sau đó là Nghị quyết 10.
Việc hạn chế tập trung ruộng đất tiếp tục thể hiện trong Nghị định 17/1999/NĐ-CP khi quy định một hộ gia đình muốn thực hiện chuyển nhượng đất nông nghiệp phải thuộc diện chuyển đến nơi cư trú khác, hoặc chuyển sang kinh doanh, làm nghề khác, hoặc là hộ không còn ai đủ khả năng lao động (Điều 8). Thêm vào đó, một hộ gia đình muốn mua thêm đất nông nghiệp phải là những hộ chưa có đất hoặc có lượng đất dưới hạn mức quy định. Trong trường hợp chuyển nhượng đất lúa, hộ gia đình nhận chuyển nhượng phải là hộ trực tiếp sản xuất nông nghiệp (Điều 9). Trong khi đó giá cho thuê và giá chuyển nhượng đất do Nhà nước quy định đã không phản ánh đúng thị trường đất(7). Chính sách đất đai của Việt Nam cho đến cuối thập niên 1990 đã ảnh hưởng mạnh mẽ đến thị trường đất nông nghiệp ở nông thôn giai đoạn này.
Như vậy, trong thập niên 1990, sự phân mảnh đất đai diễn ra mạnh mẽ. Tư duy phân mảnh quân bình ấy vốn tồn tại trong nền sản xuất tiểu nông. Một hệ quả tất yếu là thị trường đất đai chính thức không tồn tại “Rất dễ để quên rằng vào đầu những năm 1990 đất không hề có “giá” và thị trường đất đai không tồn tại”(8), mà chỉ có thể diễn ra ở dạng phi chính thức (9).
Vấn đề tập trung đất đai bắt đầu được đặt ra ở thập niên 2000. Việc dồn điền, đổi thửa nhằm giảm tình trạng manh mún đất đai, đồng thời vẫn đảm bảo quyền sử dụng đất của đa số nông dân đã được nêu trong Nghị quyết 15 NQ/TW ngày 18-3-2002 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng về đẩy nhanh CNH, HĐH nông nghiệp, nông thôn thời kỳ 2001-2010. Đây là văn kiện chỉ đạo việc điều chỉnh chính sách đất đai của Việt Nam, được thể chế hóa tại Luật Đất đai năm 2003. Nghị quyết 15 nêu rõ “khuyến khích nông dân thực hiện "dồn điền, đổi thửa" trên cơ sở tự nguyện; nông dân được sử dụng giá trị quyền sử dụng đất để góp vốn cổ phần tham gia phát triển sản xuất, kinh doanh, liên doanh, liên kết...”(10).
Luật Đất đai năm 2003 ra đời thể hiện bước tiến mới trong chính sách đất đai của Việt Nam. Nhà nước thừa nhận các giao dịch chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, góp vốn bằng quyền sử dụng đất. Đất đai là hàng hóa tham gia vào thị trường bất động sản. Các quy định của Luật đã thừa nhận quyền chuyển nhượng của người sử dụng đất nhưng chưa đề cập cụ thể hạn mức nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Tại Điểm 3, Điều 71, Luật Đất đai 2003 nêu “hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân do Chính phủ trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định”(11). Nghị quyết số 1126/NQ-UBTVQH11 (năm 2007) ban hành, quy định về hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân để sử dụng vào mục đích nông nghiệp. Theo đó, hạn mức nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất là không quá 6 héc ta đối với các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thuộc khu vực Đông Nam Bộ và khu vực đồng bằng sông Cửu Long; không quá 4 héc ta đối với các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương còn lại (Điều 2)(12).
Như vậy, qua gần 10 năm (từ năm 1999 với Nghị định 17 của Chính phủ đến năm 2007 với Nghị quyết 1126 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội) các quyền chuyển nhượng đất và nhận chuyển nhượng đất của người dân đã thực sự có đủ căn cứ pháp lý để thực thi, cho phép các giao dịch chuyển nhượng hợp pháp. Điều này có thể gây ra các hệ quả: Một là, trong khoảng thời gian từ khi Luật Đất đai 2003 có hiệu lực cho đến năm 2007, trước khi Nghị quyết 1126 ban hành, các giao dịch chuyển nhượng đã diễn ra và có thể dẫn tới việc một số người nhận, chuyển nhượng vượt quá hạn mức mà Nghị quyết số 1126 cho phép; Hai là, một bộ phận người dân có nhu cầu nhận chuyển nhượng đất có thể có tâm lý lo ngại có thể đất đai bị thu hồi do tích tụ thêm ruộng đất vượt hạn mức giao đất như trong Luật Đất đai 2003 nêu ra. Điều này góp phần làm cho tiến trình tích tụ đất đai trở nên chậm hơn.
2. Chính sách đất đai từ sau năm 2013
Luật Đất đai năm 2013 ra đời tiếp tục đánh dấu những thay đổi quan trọng trong chính sách đất đai của Việt Nam theo hướng ủng hộ các hoạt động đầu tư trên đất của người sản xuất bằng cách nới rộng thời hạn sử dụng đất nông nghiệp. Mặt khác, với luật mới, hạn mức về nhận chuyển quyền sử dụng đất cho các hộ nông dân cũng thay đổi “Hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân không quá 10 lần hạn mức giao đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân đối với mỗi loại đất quy định tại các khoản 1, 2 và 3 Điều 129 của Luật này” (Điều 130)(13). Điều này thể hiện nhận thức mới về việc sử dụng hiệu quả đất đai thông qua các biện pháp chính sách nhằm đáp ứng yêu cầu về tích tụ, tập trung đất đai để sản xuất theo hướng nông nghiệp hiện đại.
Theo Luật đất đai năm 2013, các hộ gia đình được giao đất lên tới 50 năm và sẽ tiếp tục được gia hạn nếu hộ gia đình có nhu cầu tiếp tục sử dụng đất cho sản xuất sau khi thời hạn trên kết thúc (Điểm 1, Điều 126). Luật mới cho phép tích tụ đất đai thông qua nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất với hạn mức lên tới tối đa gấp 10 lần hạn mức giao đất, hoặc tập trung đất thông qua hình thức cho thuê đất, góp vốn bằng quyền sử dụng đất.
Một điểm đáng lưu ý về hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất trong chính sách đất đai của Việt Nam từ năm 2013 đến nay là nếu các giao dịch chuyển nhượng đã diễn ra trước ngày 1-7-2007 (trước khi Nghị quyết 1126/NQ-UBTVQH11 có hiệu lực và đã tiến hành đăng ký chuyển nhượng thì diện tích vượt hạn mức được tiếp tục sử dụng như đối với đất nông nghiệp trong hạn mức nhận chuyển nhượng. Còn lại, những người nhận chuyển nhượng từ sau 1-7-2007 cho đến trước khi Nghị định 43/2014 có hiệu lực từ sau ngày 1-7-2014 và đã đăng ký chuyển nhượng thì các hộ gia đình, cá nhân được tiếp tục sử dụng đất và chỉ phải chuyển sang thuê đất đối với phần diện tích vượt hạn mức nhận chuyển quyền.
Tuy nhiên, quá trình cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của Việt Nam vẫn diễn ra khá lâu trong khi đã liên tục có những điều chỉnh chính sách pháp luật về đất đai. Do đó, lượng giao dịch chuyển nhượng mà không đăng ký (vì chưa nhận giấy chứng nhận quyền sử dụng đất) có thể nhiều hơn rất nhiều so với số đăng ký. Có thể một số nhận chuyển nhượng với diện tích đất lớn, nhưng không đủ giấy tờ để tiến hành đăng ký chính thức. Khi các quy định thay đổi, người nắm giữ nhiều đất đai gặp những rủi ro nhất định. Do đó, hệ quả tất yếu của quá trình điều chỉnh chính sách cùng với những biến đổi mau chóng của thị trường đất đai có thể đã bỏ lỡ những cơ hội tích tụ, tập trung đất đai sản xuất nông nghiệp.
Luật Đất đai năm 2013 quy định giới hạn nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp của cá nhân và hộ gia đình (Điều 130)(14), nhưng lại chưa có quy định về hạn mức mà doanh nghiệp có thể nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp từ các chủ thể như hộ gia đình, cá nhân hoặc các doanh nghiệp, tập đoàn, hay các cơ sở khác. Tuy nhiên, Nghị định 91/2019/NĐ-CP Về xử phạt hành chính trong lĩnh vực đất đai lại có quy định rất rõ về mức xử phạt và biện pháp xử lý đối với các hành vi vi phạm vượt hạn mức nhận chuyển nhượng đất nông nghiệp (Điều 29)(15). Biện pháp xử lý là các bên trả lại cho nhau phần đất giao dịch chuyển nhượng, nếu không thể thực hiện, Nhà nước sẽ tiến hành thu hồi phần diện tích vượt hạn mức này.
Thời hạn sử dụng đất của doanh nghiệp nhận chuyển nhượng đất nông nghiệp lên tới 70 năm, theo quy định tại Khoản 3, Điều 126 Luật Đất đai năm 2013 và Điều 2, Khoản 29, Nghị định 01/2017/NĐ-CP(16). Theo Nghị định 01, khi hết thời hạn sử dụng 70 năm, nếu doanh nghiệp tiếp tục có nhu cầu sử dụng đất sẽ được Nhà nước xem xét gia hạn. Tuy nhiên, doanh nghiệp sẽ phải chuyển sang hình thức thuê đất của Nhà nước. Với quy định này, một lần nữa chính sách đất đai của Việt Nam tiếp tục khẳng định quan hệ sở hữu toàn dân về đất đai mà Nhà nước nắm giữ quyền sở hữu, còn cá nhân, hộ gia đình và các loại hình tổ chức khác chỉ giữ quyền sử dụng đất. Sau thời hạn sử dụng 70 năm, doanh nghiệp sẽ phải đối diện với vấn đề đất đai mà họ nhận chuyển nhượng (theo giá thị trường mua bán tại thời điểm giao dịch) sẽ trở thành đất của Nhà nước và chỉ có thể thuê lại để tiếp tục sản xuất nếu được cấp phép. Quy định về thời hạn sử dụng đất đối với doanh nghiệp ở Nghị định nêu trên có thể sẽ làm cản trở quá trình tích tụ đất đai. Bởi trong xu thế vận động của nền kinh tế, đất đai được giao dịch qua nhiều lần chuyển nhượng giữa các chủ thể sử dụng khác nhau, khi những động thái chuyển dịch đất đai đẩy tới khả năng vượt ngưỡng khỏi giới hạn sản xuất ở hình thái sản xuất hộ gia đình để chuyển sang các chủ thể sử dụng đất khác như doanh nghiệp, hợp tác xã hay các tập đoàn, thì một vấn đề đặt ra là quyền sử dụng đất lâu dài sẽ thuộc về ai (Nhà nước, hay nông dân, hay doanh nghiệp/hợp tác xã/tập đoàn) sau khi thời gian sử dụng đất 70 năm kết thúc?
Tình trạng manh mún đất đai ngày nay tác động đến sản xuất nông nghiệp. Để tăng hiệu quả sản xuất nông nghiệp cần cơ giới hóa, tăng diện tích sản xuất(17). Tuy nhiên hạn mức nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong nông nghiệp, cụ thể đối với đất cây hàng năm 30 hecta, đất cây lâu năm 100 héc ta và đất rừng 300 héc ta như quy định ở Luật Đất đai năm 2013 là khá phù hợp đối với các nông hộ với trình độ sản xuất ở nước ta(18) và phù hợp với sản xuất quy mô hộ gia đình. Nhưng khi sản xuất cần tiếp tục mở rộng, cần huy động và liên kết giữa nhiều đơn vị sản xuất để thành lập các công ty, các doanh nghiệp, các tập đoàn lớn thì hạn mức về đất đai là một thách thức đối với các nhà đầu tư. Do đó, chính sách đất đai trong thời gian tới cần tiếp tục điều chỉnh để có những quy định mới, phù hợp, mở đường cho các giao dịch hợp pháp, hỗ trợ doanh nghiệp nông nghiệp phát triển.
Trong những năm gần đây, Việt Nam đã và đang có nhiều điều chỉnh tiếp tục trong chính sách đất nông nghiệp kể từ sau năm 2013 đến nay như ban hành các quy định rõ ràng, phù hợp với từng bối cảnh địa phương về cánh đồng lớn (năm 2016), ban hành quy định về việc doanh nghiệp có thể nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp để đầu tư vào nông nghiệp (năm 2017), tổ chức thí điểm áp dụng chính sách khuyến khích tập trung đất đai qua các biện pháp hỗ trợ giá thuê đất ở một số địa phương. Những bước điều chỉnh quan trọng này trong chính sách đất đai đang tạo ra cơ sở pháp lý cho phép các giao dịch trên thị trường đất nông nghiệp được thực hiện hiệu quả hơn và mở rộng cơ hội phát triển doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực sản xuất nông nghiệp. Đó là những điều mà cách đây 30 năm các nhà làm chính sách chưa đề cập tới. Tuy nhiên, việc sử dụng và cấp quyền sử dụng đất đai hiện nay một lần nữa lại đặt ra những vấn đề mà các nhà chính sách cần nhìn nhận và dự báo về những tác động của chính sách đất đai đến sự phát triển của nông nghiệp, nông thôn trong nhiều thập kỷ tới.
Trong tình hình hiện nay, vấn đề tích tụ, tập trung đất đai không chỉ quan trọng ở quan hệ quyền sử dụng đất mà một điểm quan trọng, cấp thiết không kém là làm sao để đất đai được sử dụng hiệu quả thông qua các hình thức liên kết mới giữa các chủ thể sử dụng đất. Do đó, những nỗ lực điều chỉnh chính sách cho phát triển nông nghiệp không chỉ cần thiết trong lĩnh vực ruộng đất mà còn cần đến những nỗ lực ở nhiều lĩnh vực khác, như lĩnh vực chuyển đổi số, đầu tư doanh nghiệp, đào tạo nguồn nhân lực, tạo việc làm ngoài nông nghiệp.
__________________
(1), (2) Văn kiện Quốc hội toàn tập, Tập VIII (1992-1997), Quyển 2 1994-1995: Báo cáo của Chính phủ về tình hình thi hành pháp Luật Đất đai (Do ông Tôn Gia Huyên, Tổng Cục trưởng Tổng cục ruộng đất đọc tại kỳ họp thứ 7, Quốc hội khoá IX, ngày 01-4-1995).
(3), (4) (6) OECD: “Các chính sách nông nghiệp Việt Nam 2015”, Nhà xuất bản OECD, Paris, https://www.oecd.org/countries/vietnam/OECD-Review-Agricultural-Policies-Vietnam-Vietnamese-Preliminaryversion.pdf
(5) https://thuvienphapluat.vn/van-ban/bat-dong-san/chi-thi-10-1998-ct-ttg-day-manh-hoan-thanh-giao-dat-cap-giay-chung-nhan-quyen-su-dung-dat-nong-nghiep-41451.aspx?v=d.
(7) Marsh, S. P. và MacAulay, T. G.,: Land reform and the development of commercial agriculture in Vietnam: policy and issues, Agribusiness Review – Vol,10 – 2002. ISSN, 1442-6951.
(8) Ngân hàng Thế giới: Sửa đổi Luật Đất đai để thúc đẩy phát triển bền vững ở Việt Nam – Bản tóm tắt các khuyến nghị chính sách ưu tiên rút ra từ các nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới. Hà Nội, tháng 9/2012. https://documents1.worldbank.org/curated/en/997881468328571984/pdf/707260WP0VIETN0ai0Final0Viet012Oct4.pdf
(9), (18) Đỗ Kim Chung: “Tích tụ và tập trung đất đai: cơ sở lý luận và thực tiễn cho phát triển nông nghiệp hàng hóa ở Việt Nam”, Tạp chí Khoa học Nông nghiệp Việt Nam, 2018, 16(4): Trang 412-424.
(10)https://thuvienphapluat.vn/van-ban/Linh-vuc-khac/Nghi-quyet-15-NQ-TW-nam-2002-day-nhanh-cong-nghiep-hoa-hien-dai-hoa-nong-nghiep-139273.aspx?tab=7.
(11), (13), (14) https://thuvienphapluat.vn/van-ban/Bat-dong-san/Luat-dat-dai-2013-215836.aspx.
(12) https://thuvienphapluat.vn/van-ban/Bat-dong-san/Nghi-quyet-1126-2007-NQ-UBTVQH11-han-muc-nhan-chuyen-quyen-su-dung-dat-nong-nghiep-ho-gia-dinh-ca-nhan-de-su-dung-vao-muc-dich-nong-nghiep-53544.aspx
(15) https://thuvienphapluat.vn/van-ban/Bat-dong-san/Nghi-dinh-91-2019-ND-CP-xu-phat-vi-pham-hanh-chinh-trong-linh-vuc-dat-dai-379364.aspx
(16) https://thuvienphapluat.vn/van-ban/Bat-dong-san/Nghi-dinh-01-2017-ND-CP-sua-doi-nghi-dinh-huong-dan-Luat-dat-dai-337031.aspx
(17) Đặng Kim Sơn: “Tập trung hoá sản xuất, tích tụ đất đai phát triển nông nghiệp Việt Nam", Tạp chí Xã hội học, số 4-2017.
Nguồn : TS NGUYỄN THỊ MINH PHƯƠNG
Viện Xã hội học,
Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam
Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét